這正像端午節(jié)里吃粽子，總歸要一層層撥開(kāi)揉碎，才能享受到里面的美味，否則連葉帶餡兒，急吼吼的里外一起下，不噎死才怪。” 筆者用這個(gè)比方，希望從頂層俯視特許經(jīng)營(yíng)立法的最高目標(biāo)。從范圍而言，特許經(jīng)營(yíng)立法應(yīng)排除PFI這類(lèi)政府采購(gòu)型PPP（沒(méi)有直接向用戶建立收費(fèi)機(jī)制的合作項(xiàng)目），但應(yīng)該包括除了E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣類(lèi)企業(yè)作為社會(huì)資本參與公共服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，還有B方陣（地方政府所控制的國(guó)有公共服務(wù)企業(yè)）市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制與地方政府合理劃分界限的范圍。無(wú)論A方陣還是B方陣，都需要憑借特許經(jīng)營(yíng)制度來(lái)與地方政府劃分政企邊界、價(jià)格邊界和監(jiān)管邊界。要解決摸著石頭過(guò)河的慣性，啟動(dòng)我國(guó)政府從建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變的遠(yuǎn)期目標(biāo)，保證公共服務(wù)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，本次特許經(jīng)營(yíng)立法的更高目標(biāo)不應(yīng)該僅僅是為廣義的PPP保駕護(hù)航，而是構(gòu)建“公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化改革的頂層制度設(shè)計(jì)”。

——E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤

三、特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)市政公用事業(yè)引入社會(huì)資本具備強(qiáng)大功效

這兩天微信圈里有一句話，“忘記過(guò)去就沒(méi)有未來(lái)”。特許經(jīng)營(yíng)制度與傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式是一脈相承的，傳統(tǒng)模式中有不少好的做法，好的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和繼承，對(duì)傳統(tǒng)模式更不能全面否定，推倒重來(lái)，只能通過(guò)完善制度，逐步改進(jìn)，否則就會(huì)出亂子，還不如不改。這個(gè)制度就是特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)制度無(wú)論在引進(jìn)社會(huì)資本還是推動(dòng)和深化傳統(tǒng)市政公用行業(yè)改革都有強(qiáng)大的功效。

首先，還是要從特許經(jīng)營(yíng)的法律性質(zhì)談起。我已經(jīng)在前面講過(guò)，特許經(jīng)營(yíng)是一種行政行為，是政府提供公共服務(wù)的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的向企業(yè)讓渡，并且通過(guò)行政授權(quán)的方式進(jìn)行讓渡。英國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化改革中，政府通過(guò)授權(quán)書(shū)（Instrument of Appointment）將水務(wù)服務(wù)的責(zé)權(quán)利讓渡給企業(yè)后，在正式場(chǎng)合和文件中，水務(wù)企業(yè)是“Undertaker”，是供排水服務(wù)責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)者。事實(shí)上，我國(guó)早在2005年出臺(tái)的《行政許可法》和后面《行政許可法釋義》中，就已經(jīng)把特許經(jīng)營(yíng)納入行政許可范圍。

所謂行政許可，法律上是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。《行政許可法釋義》中講得就更加清楚了，“在行政許可分類(lèi)中，有一種分類(lèi)是比較普遍的，即普通許可和特許。這種分類(lèi)對(duì)認(rèn)識(shí)和理解行政許可的性質(zhì)是很有益的。對(duì)什么是特許，有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為是指對(duì)有害于社會(huì)或者社會(huì)不期待的事項(xiàng)，法律一般予以禁止，在特殊情況下，解除禁止。如排放污染物、制造和持有管制刀具、從事博彩業(yè)等。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為特許是指國(guó)家賦予私人公營(yíng)事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。如對(duì)私人經(jīng)營(yíng)電、煤氣、自來(lái)水等公共服務(wù)業(yè)的許可。其前提是法律禁止這些領(lǐng)域私人經(jīng)營(yíng)，國(guó)家有獨(dú)占的經(jīng)營(yíng)權(quán)。…對(duì)行政許可不同類(lèi)別的了解，有助于認(rèn)識(shí)行政許可”。“普通許可所獲取的許可對(duì)被許可人來(lái)說(shuō)僅僅是一種權(quán)利，而特許所取得的許可對(duì)被許可人來(lái)說(shuō)，就不僅是一種權(quán)利，同時(shí)還是一種義務(wù)。”“為什么對(duì)被許可人來(lái)說(shuō)還是一種義務(wù)呢？..因?yàn)閷?duì)這方面事項(xiàng)的行政許可實(shí)際是公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家將公共權(quán)力轉(zhuǎn)移給特定的單位或者個(gè)人，要求特定單位或者個(gè)人代表公共權(quán)力去履行職責(zé)”。這就是去年最高院在關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的司法解釋中，將特許經(jīng)營(yíng)合同列為行政合同的重要原因。由于我們大多數(shù)PPP從業(yè)者忙于業(yè)務(wù)，只喜歡探究融資和PSC如何計(jì)算等細(xì)枝末節(jié)，但是對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的法律性質(zhì)這樣的根本性原則性問(wèn)題視而不見(jiàn)，于是此司法解釋一出，舉目嘩然，反而認(rèn)為政府用行政權(quán)力侵害了市場(chǎng)。

正是這條對(duì)行政許可含義的特許經(jīng)營(yíng)的解釋，解決了各地“十個(gè)和尚向何處去”的重大問(wèn)題。其實(shí)，各地早已將市政公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保障服務(wù)交給當(dāng)?shù)貒?guó)企了，當(dāng)?shù)貒?guó)企代替政府承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任與義務(wù)已經(jīng)幾十年，實(shí)際上就是一個(gè)當(dāng)?shù)氐摹俺袚?dān)者”，一個(gè)責(zé)任主體。并且，這些企業(yè)代替政府往往具有獨(dú)占的壟斷地位和收費(fèi)權(quán)，符合特許經(jīng)營(yíng)者的特征，所缺的就是一個(gè)法律上的名分和一紙?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議。沒(méi)有名分和協(xié)議，很多事情都是模糊的，最主要的是政企職責(zé)邊界不清，然后政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管沒(méi)有直接依據(jù)、沒(méi)有明確規(guī)則。

這里會(huì)有人問(wèn)，壟斷不是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的精神背道而馳嗎？其實(shí)，壟斷和競(jìng)爭(zhēng)一樣，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)上都有關(guān)于壟斷的篇章。在很多情況下，市政公用事業(yè)是需要壟斷的，因?yàn)閴艛嗄苄纬梢?guī)模經(jīng)濟(jì)，能將高額的沉淀成本在時(shí)間和空間上進(jìn)行攤銷(xiāo)，單位成本得以大幅度下降，壟斷者才有更大的能力和激勵(lì)去提供普遍的無(wú)差別的公共服務(wù)。一個(gè)系統(tǒng)的壟斷者當(dāng)然比單項(xiàng)的PPP者有更大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和資源整合能力。還有人會(huì)問(wèn)，這些國(guó)企如何獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)？如果直接授予，不是違反25號(hào)令嗎？其實(shí)一次競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)不能確定“綜合能力較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)者”，在不規(guī)范的市場(chǎng)條件下，競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。如果這些企業(yè)在當(dāng)?shù)貛资昀锒际瞧椒€(wěn)運(yùn)行的，公眾是基本滿意的，那么它們的基本能力和責(zé)任心是有目共睹的。效率不高不是通過(guò)一次競(jìng)爭(zhēng)來(lái)解決的，而是通過(guò)機(jī)制來(lái)慢慢提高的。我所在的公司，同樣的污水處理廠，同樣一撥人，用BOT和傳統(tǒng)兩種模式進(jìn)行對(duì)比，效率和成本就有差異。這些企業(yè)能夠之所以能夠直接獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有一道法律依據(jù)，那就是《行政許可法》中對(duì)提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的職業(yè)、行業(yè)并沒(méi)有硬性規(guī)定需要通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)獲得。所以，深水集團(tuán)、重慶水務(wù)和北排都是由政府直接授予特許經(jīng)營(yíng)在法理上是站的住腳的。

其次，特許經(jīng)營(yíng)是激發(fā)廣大市政公用事業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革動(dòng)力的重要途徑。無(wú)論是黨的十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定決定》還是《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》都將特許經(jīng)營(yíng)深化各地市政公用領(lǐng)域的國(guó)資國(guó)企改革的主要抓手。所以，在傳統(tǒng)的市政公用行業(yè)里全面地建立和完善特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)深化國(guó)企改革，提高公用事業(yè)的服務(wù)保障能力和品質(zhì)具有戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性意義。為什么特許經(jīng)營(yíng)制度能夠促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革？因?yàn)榻⑻卦S經(jīng)營(yíng)制度以后，能夠明確政企邊界、價(jià)格邊界和監(jiān)管邊界。所謂政企邊界，就是政府和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職責(zé)和定位，表現(xiàn)為政府和企業(yè)的雙邊關(guān)系，在特許經(jīng)營(yíng)之前，企業(yè)會(huì)按照政府的要求承擔(dān)很多沒(méi)有收入來(lái)源的公益性保障類(lèi)任務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)之后，政企邊界明確，即使是承擔(dān)公益保障類(lèi)任務(wù)而花出的成本，也是可以在日后啟動(dòng)談判機(jī)制進(jìn)行慢慢彌補(bǔ)的。價(jià)格邊界是公用事業(yè)的定價(jià)原則和調(diào)價(jià)程序等確保企業(yè)為了維持運(yùn)行而獲得的回報(bào)機(jī)制，這里是政府、企業(yè)和用戶的三方或多方關(guān)系，這不僅要特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)約定，更是要通過(guò)一部特許經(jīng)營(yíng)法來(lái)規(guī)范各方行為。監(jiān)管邊界就是政府對(duì)企業(yè)實(shí)施那些監(jiān)管和如何監(jiān)管，而在特許經(jīng)營(yíng)之前，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管也是依據(jù)不足的。監(jiān)管與招標(biāo)不同，不是一錘子買(mǎi)賣(mài)，而是通過(guò)長(zhǎng)期的制度和機(jī)制安排，來(lái)督促企業(yè)提高效率，提高服務(wù)，雖然監(jiān)管表面上是政企雙方關(guān)系，但是在特許經(jīng)營(yíng)框架下，還會(huì)有公眾參與監(jiān)督。所以，特許經(jīng)營(yíng)才是公用事業(yè)領(lǐng)域公共治理的實(shí)現(xiàn)手段。也正是有了特許經(jīng)營(yíng)，企業(yè)作為公用事業(yè)領(lǐng)域的齊天大圣，頭上就有了緊箍咒（監(jiān)管）、手上就有了金箍棒（價(jià)格），而他的職責(zé)就是保護(hù)唐僧，這個(gè)唐僧就是公共利益。也正是由于有了特許經(jīng)營(yíng)，各路神仙（資本、技術(shù)）也會(huì)紛紛助力大圣，大圣的本事越大，保護(hù)唐僧也就越得力。所以，作為觀音的政府一定要把這個(gè)問(wèn)題搞清楚。否則單靠不清不楚、窩窩囊囊的沙僧，西天取經(jīng)是走不遠(yuǎn)的。

編輯： 李曉佳