時間： 2016-06-13 14:00
來源： 中國水網
作者： 王強
第三，基礎設施系統的特許經營往往具有壟斷特征，壟斷了就有規模效應，系統的整體效率得到維持。壟斷使得特許經營者有了更多的資源，有了更多資源以后，就有更大的能力承擔更多的責任，甚至可以承擔托底的職責。由于特許經營是政府授權和確定基本原則以后，可以不斷調整的工作機制，邊界越不清楚的任務，特許經營者越是有能力和有責任去完成。所以在特許經營合同的框架下，要求特許經營者提供普遍的、無差別的、優質的公共服務是可以談的，而這一點在PPP合同項下簡直是無稽之談。所以，特許經營更加適合新城建設中的大量的、邊界不清的投資計劃。前兩天有人談的某個城市的一條地鐵線路以一個項目公司的名義建了三條地鐵，很多專家稱，按照PPP原則這是不允許的，我說這可以作為原有一條線項目的合同變更。這樣做，理論上是可以的，不過總覺得怪怪的。這就像相當于一個男人用一張結婚證，以各種理由娶了三個老婆，還住在同一間屋里。如果以特許經營的思路去處理，這簡直不是個事兒。再多說兩句，如果當初中信集團在汕頭濱海新區上簽訂的是PPP合同，那么除了造一條隧道以外其他的事就很難辦。因為憑什么項目公司可以征收當地的城市建設費，就算是政府征收再轉移給項目公司在法律上也是欠妥的。最好的解決辦法是簽訂特許經營協議，這樣，企業可以代替政府行使一部分公共權力。
四、特許經營立法的幾個關鍵問題
前面啰嗦的這么多，終于講到了本文的正題。因為特許經營概念復雜，容易引起謬誤的地方很多，所以秉承上一篇的精神，本文寫到這里，純粹是一個理清概念，梳理思路的過程，否則還是不會理解關鍵問題的核心內涵。這正像端午節里吃粽子，總歸要一層層撥開揉碎，才能享受到里面的美味，否則連葉帶餡兒，急吼吼的里外一起下，不噎死才怪。
本次特許經營立法的重要性，大道理無需贅言，小道理前面也已經講清楚了。回顧目前媒體上對特許經營概念和問題的討論，多數是將特許經營與PPP的概念混為一談，甚至是政府采購型PPP的翻版，根本沒有涉及到當前公用事業領域最為關鍵的問題，也就是“十個和尚”的問題。由于本次制定的是基礎設施和公用事業引入社會投資的根本大法，那么這些關鍵問題是無論如何都繞不過去的。本次特許經營法立法的定位應該既是公用事業行業市場化改革的頂層制度設計，又是針對行業普遍性和關鍵性難題的整體解決方案。行業普遍性和關鍵性的難題是什么呢？這么多年來一講到市政公用行業改革，總是會跳出這幾個字眼，那就是政企不分、價格不到位、企業連年虧損、后續發展動力不足、經營機制不活、政府監管不到位，融資功能減退，等等。 并且，無論哪個細分行業，無論到哪里，這些短語都能用得上，一定不會錯。這就是我國近一、二十年市政公用行業最普遍和最關鍵的問題，“已經到了不研究解決、不改革、難以維繼的地步了”。這些問題也就是本次立法通過確立制度框架，要解決的關鍵問題。
主要有下面幾條,但不僅僅限于：
第一、職責與定位。
特許經營法中首先明確政府、用戶、特許經營企業和其他的利益相關主體特許經營類公共服務的定位、職責和責任。雖然政府與企業簽訂的特許經營協議界定了雙方關系，但是特許經營法里應當明確三方或多方職責、定位與關系。另外，在公共服務的事項中，用戶也有一定的責任和行為規范的，這一點，立法中也應當考慮。
第二、企業改革與改制。
建立特許經營制度的核心要義是政企分開、政資分開。立法中要規定傳統的公用事業企業在獲得特許經營地位的同時或之前，完成與政府主管部門脫鉤，建立現代企業制度和法人治理結構。行業局和國資委雖然同屬一級政府部門，但是畢竟是兩家人家，是屬于兩個口袋里的事。如果左手要拿右面口袋里的錢和資產，必須依法合規。企業完成改革改制是特許經營的前提和目的。所以，特許經營法里是否可以考慮針對原有國有企業的特許經營與企業自身改革改制掛鉤，否則在老體制下，實施特許經營沒有意義。
第三、授權方式。
繼續針對上一條，立法是否考慮改革完成一家，授權一家，給這些國有企業一個站在新的起跑線上，進行自我革新和自我完善的機會。具體的授權方式，是否可以考慮參照《行政許可法》和借鑒國內外針對此類情況的成功的經驗？同時還要考慮是否還要設置前置條件？畢竟這是公共服務，有的還是人命關天的大事。
第四、服務與保障。
這一條尤為重要，不是口號，而是要落實到具體目標和具體事務。在立法中是否可以考慮確立服務和保障中政府和企業甚至其他利益相關者的責任、職責和工作流程，可以明確一些基本原則，以及在這個原則下的工作機制和操作流程。尤其是除了日常服務以外的應急保障，總歸要有個說法。這個說法不是為了政企雙方看的，而是讓公眾用戶看的，更是讓未來的各類社會投資者看的，否則外面社會投資者會認為，你們內部的事情都沒講清楚，我進來干什么？本地的企業總歸會有用到外來資本的時候，對此地方主管部門要看的遠一點。
第五、價格與回報。
這也是特許經營中非常核心的部分。現在的一個普遍趨勢是低質低價、優質優價。在“十個和尚”問題上，現在地方政府不大愿意談錢的事，也就是價格與回報，害怕人民群眾承受不起。這還是把價格與公共服務的品質割裂起來。現在人民群眾對十幾元、幾十元甚至是上百元的鍋不感興趣，而是對一兩千元，甚至是幾千元的高品質鍋感興趣，否則不會涌到日本去買了。這就是要推行供給側結構性改革的重要意義。所以，公用事業中制度要轉型、企業要轉型，政府的行政管理理念和方式也要轉型。
第六、產權與融資。
產權問題也是非常重要的。由于特許經營企業是代替政府行使公共服務職能，而目前我國普遍的狀況是在完成第一波政企和政資分開以后，地方城投公司和國有企業往往是國資的授權經營單位，資產記在企業的賬上。所以就算特許經營權被政府收回以后，資產的產權還是歸企業所有，而不像PPP政府采購的資產產權一直是歸政府所有。如果政府把特許經營權轉授給其他企業，那么新的特許經營者還是要從原來企業手中獲得基礎設施資產的產權。特許經營和PPP項目的產權問題在國內的從業者中的認識也是相當模糊和混亂的，這也需要本次立法中加以研究和明確的，否則特許經營者難以作為真正的“承擔者”。明確了特許經營者的產權以后，融資問題就可以得到解決，其中一個辦法就是將部分的國有企業股權轉讓給國內外優秀的經營者和戰略投資者，甚至可以整體上市，這樣完成了傳統企業的混合所有制改造，這比單單依靠BOT/TOT等項目型PPP模式獲得的融資速度更快、金額更多，效益更大。試想一下，如果當初重慶市政府不授予重慶水務特許經營權，如果當初重慶水務不作整體上市的安排，怎么會在這么短的時間能夠獲得幾十億元的融資呢？
編輯： 李曉佳
E20特約評論員 目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目
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