時間： 2016-06-01 10:27
來源： 中國水網
作者： 王強
在特許經營立法一馬當先的大背景下，財政部攜手發改委5月30日推出【財金2016】32號文明確國家PPP大政不動搖而對其中一些風險也已有所洞悉之際，我收到了來自我們E20研究院特約研究員王強博士的長篇巨作的上卷。
在中國2013年正式由建設部大規模推動的十年的特許經營實踐中，在2014年至今一年多發財委雙輪驅動的PPP的更大規模運動所帶來的喧囂中，我感覺一年多前熱忱追捧者眾，而現在停留在尖刻批判層面卻又成一時風尚（我自己也瀑布汗一下），但浮沫之下沉淀的思考卻太少太少，批判容易搏出位，深思才能謀建樹。而本文就是這樣難得的例外，上篇先從追根溯源開始，格物致知，唯此，才能把握復雜的特許經營和PPP的內在邏輯：
法國在委托運營和BOT以外的少量特許經營案例，和英國在水務領域全面運用的特許經營模式的核心條件之一是社會資本在政府監管下向用戶直接收費，而英國隨后開啟的PFI在政府購買服務中樹立了PPP的高大形象。回到本質，PPP和特許經營雖然略有交叉，但核心卻完全不同。
——E20研究院執行院長 薛濤
作者：E20研究院PPP專委會特約研究員，中國水網金牌專欄作家 王強
本文作者：王強
前言：
無論如何觀察與評論，PPP對中國基礎設施和公共服務領域帶來的正面影響是巨大的。當我們埋頭將一個個，一批批PPP項目從方案變為現實的時候，除了反思此輪PPP2.0實踐的得失以外，更要思考中國PPP的未來，PPP的3.0和4.0將是什么樣子。
目前一般的共識是中國的PPP起源于上個世紀九十年代以來賓B電廠為代表的一批主要由外商投資的BOT項目，其中包括上海的大場水廠項目。我手頭保存著當時大場水廠的項目合同，但是題目不是BOT協議，而是Concession Contract，即特許經營協議。之后的此類項目合同的名稱就開始各種不同的版本，具體叫什么好像更多的是依賴于行業局的偏好，如在路橋項目多半是叫建設-運營-移交合同，在環境和水務項目的合同往往取名特許經營或特許權協議。上海如此，其他省市對項目合同的名稱更是莫衷一是。2004年，建設部在基于對聯合國贊譽為對世界貢獻的法國城市公用事業特許經營的政策和經驗的專程考察之后，并處于推動國企主導的公用事業市場化改革，出臺了《市政基礎設施特許經營管理辦法》，即126號文。從此以后，各地紛紛效法出臺特許經營管理辦法。至此，我國由民間投資的基礎設施和公用事業類項目有個稍微統一的名稱，即特許經營。也就是我們普遍所認識的所謂的PPP1.0版。為什么是所謂的，就是因為當PPP在國際上大行其道，成為民間資本投資基礎設施專有名詞時候，PPP實際上幾乎從未在中國正式登堂入室，我們有的只是特許經營以及特許經營概念下的BOT，TOT。最好的情況是PPP被認為只是一種是與BOT并列的融資模式。
那么，PPP是否等同于特許經營呢？如果不加以探究，都可以被粗略地認為是民間投資基礎設施的方式，沒有什么本質區別。但是一旦兩部委分別制定特許經營法和PPP法，并且自認為是指導民間投資基礎設施的根本大法，那么問題就會自然而然的浮出水面，而不僅僅是應該叫什么名稱的問題。要知道問題在哪里，還是需要從特許經營和PPP的理論談起，否則一直是處于混沌的認識狀態。而這個理論不是來自于書本，是來自于人們的認知實踐。
一、特許經營與PPP的前世今生
基礎設施提供的公共服務就是要讓絕大多數公民用得上、用得起，所以只有國家和政府按照集中供給的方式才能滿足大多數人的需求。政府提供公共服務，是天經地義的事情，無論效率高低。但是，在政府無能為力的時候，由民間投資基礎設施的做法早在1000多年前的歐洲和中國就有存在。中國的樂山大佛就是一例。歐洲在此基礎上出現了“專營”的概念，就是政府，多數是市政廳或封建領主將一條道路或橋梁的專營權交于一個商人，商人向政府交一筆專營費之后向過路人收取通行費，當然商人最后能不能賺回來，政府就不管了，即商人自己“承擔經營風險”。
1、真正的特許經營誕生在法國供排水領域，但沒有廣泛推廣。
本節導讀：現代意義特許經營起源于法國，但是法式特許經營先天不足，沒有得到持續和推廣，代之以政府主導的委托運營，并得以規范和發展，沿用至今。
到了十八、十九世紀，隨著工業化和城市化的深入，富裕的商人階層出現了“城市服務公司”，尤其是法國的供水行業，并逐步向公共工程領域延伸。1853年，巴黎執政官，著名的豪斯曼男爵推行大城市更新計劃，大興土木。與此同時，里昂的執政官Vaisse深受豪斯曼的影響，在幾個月內就制定了大規模的城市再開發計劃，并在豪斯曼設想的基礎上首次提出修建污水收集、輸送和供水管網。Vaisse 可以被認為是特許經營真正的鼻祖。他用手中的權力僅僅花了數個星期就結束了長達30年的關于如何改建現存輸配系統的討論。他直接染指了法國通用水務公司（蘇伊士的前身，1853年5月成立）的創建，該公司居然早做準備，由一個天才的工程師僅花了幾天的時間向政府提出了供水規劃，并很快得到了批準。1859年，由通用水務出資建設的供水管網和制水廠正式建成啟用。于是，政府索性將供水設施的運營權以特許經營（Concession）的形式授予（grant）通用水務，期限為99年，并由通用水務承擔全部的風險。這也許就是特許經營的開端。
里昂供水特許經營項目一開始就出現了流量估計不足的問題，供水需求量急速上升，而制水能力立刻暴露出短缺現象。此時，一些政客們就開始鼓吹要提供“無差別的普遍服務”并批評通用水務漫天要價，而通用水務抱怨市政府居然用生產出來的清潔水沖洗馬路。1874年，政府提出了一個固定水價，促使居民家庭用水量的急速上升，加劇了供水嚴重短缺。從1862年至1874年，政府只好利用財政資金出資建設供水設施提高供水量，這樣一來，原來的特許經營架構被改變。因此，真正嚴格意義上的特許經營只實施了九年，即1853至1862年。從1862年至1900年，公共資金介入用于新建設施的投資，這樣才緩和了供水服務的資金困境，而通用水務只保留了設施的運營權（類似于租賃設施）。之后公私兩類資本組合，兩種模式（特許經營與租賃）成為里昂水務市場的常態，并于上個世紀五十年代起在里昂郊區形成了管網租賃和水廠特許經營的商業模式。里昂模式對法國水務行業的影響極大，使公眾普遍認識到單靠私人資本不能解決供排水問題，所以更多的轉向以政府公共投資設施，私人企業運營的“委托代理”（Delegate）的為主，并且更加注重技術創新的商業模式，真正的特許經營逐步退出了主流市場。這就是為什么蘇伊士和威立雅等水務巨頭的核心競爭優勢在于技術與運營而不在于融資的原因。隨著兩大水務巨頭走向世界，法國模式也開始被人們熟知，但往往人們誤以為特許經營就是法國模式的代表。
編輯： 陳丹丹
E20特約評論員 目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目
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