時間： 2017-02-06 09:19
來源：
作者： 王強
不知從何時起，PPP圈子開始流行看天象。掐指一算，中國力推PPP已經進入第三個年頭了。當2014年初，PPP的號角開始在慢慢地吹響的時候，沒有幾個人會預想中國的PPP事業會走到今天的地步，當時行業內還有個專家寫文章表示，結合以往的經驗，我國PPP最后很有可能會“一地雞毛”。然而，僅僅過了三年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。
這些“金鳳凰”能不能成為中國經濟上空中的“雄鷹”，是不是加快落實五大發展理念，促進新城鎮化建設，提升城鄉居民公共服務水平的利器和砥柱，現在還不能得到很明確的判斷。但是，正當不斷有人從外行成為內行，不斷有內行摸清楚PPP的門道的時候，并且不斷有輿論批評PPP市場種種不規范的時候，中國PPP的天象已經開始越來越清晰，越來越明朗。
那么，如何才能參透中國PPP在中遠期內的天象呢?這就要從PPP的本質，中國推行PPP的經濟社會背景以及近三年來中央和地方政府在推動PPP過程中分分合合的政策舉措談起。
(一)中國PPP的內外條件
據官方數字，我國目前各級政府推出的各類PPP項目的總額已經達到了十幾、二十萬億了。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國當代發展進程中的一個重要的經濟現象了。這個經濟現象，肯定不會曇花一現，也不可能曇花一現，不僅僅值得全世界PPP專家來研究，更是值得全世界經濟學家和社會學家來跟蹤，來研究。
PPP的本質就是基礎設施和公共服務領域的管理創新，說白了就是政府和市場的關系。如果梳理一下所有的現存政策與PPP項目現實需求之間的矛盾，追根溯源，根本上就是政府和市場之間的矛盾。這樣的矛盾，不是天生就存在的，而是我國經濟社會發展到一個新的階段，自然而然產生的。這樣的矛盾，也不僅僅在中國存在，在PPP的母國英國，依然存在。PPP不僅對中國來說是新生事物，在英國、法國和美國，在50年內，依然還是一個新的事物，雖然英國1992年就開始推行PPP。這正如男女的情感是人生永恒的主題，政府和市場的關系是人類經濟活動中永遠的命題。這個命題的內涵現在講起來依然十分老套，就是政府多一點，還是市場多一點。
基礎設施和公共服務領域是觀察政府和市場關系最好的窗口。這個窗口，經常是被政府遮擋，又常常被國有經濟占據，古今中外，莫不如此。英國1989年的水務私有化或市場化改革實際上是原有國有企業的改制，國有水務企業實施證券化和混合所有制，在這之前，英國水務奉行的是長達近一百年的政府和事業單位體制。現在細細想來，英國和世界上其他國家在推行PPP的背景與我國有相當的不同。英國和其他國家的PPP最初背景就是財政吃緊，不得不借助市場的力量。隨著市場機制的應用，PPP模式的優勢被不斷發掘和提升，進而逐步改變了基礎設施和公共服務領域的游戲規則、政企關系和政商邊界。這一進程還在持續，但是還會時不時地受到國際政治與經濟環境的影響，例如2008年的全球金融危機就使英國的PFI投資額大幅下降，并導致了PF2的形成。
雖然中國推出PPP的終極背景也是和全球金融危機有關，但確切地講，是在政府不缺資金來源，全球貨幣超發，而且貨幣超發下城市土地價值激增，進而政府更加不缺資金的環境下開始登堂入室，并向縱深發展的。所以，回頭再看看43號文(國務院關于加強地方政府性債務管理的意見)就會有別樣的意味。在貨幣超發的背景下，43號文并不能真正地約束政府債務，卻降低了城投債務，削減了平臺公司的功能。政府平抑貨幣超發的辦法，目前看來就是盡快形成基礎設施資產了。這就是為什么中國會出現這么多各種門類的PPP項目，并且這些PPP項目當前還被認為是優質資產。雖然我們反復對照英國的PPP，但是英國實施二十年，只有幾百個項目，總金額不超過1萬億人民幣。所以，兩者實際上不具有可比性。貨幣超發，是中國PPP非常重要的客觀條件。
那么，中國PPP的主觀條件又是什么呢?主觀條件有兩個，條件之一是我國社會主義市場經濟體制完善和改革的深化，這在黨的十八大文件上寫的明明白白。條件之二是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現在看來更加迫切。PPP成了實現兩個條件最好的載體。也就是說，PPP在其他國家說不定就是做點項目，頂多是基礎設施和公共服務領域的創新模式。在我國PPP就是充分激發市場活力的手段，要承擔更大的歷史使命。主客觀條件互相呼應，中國就成了前所未有的PPP最大市場了。另外，與其他國家比較，更為特殊的是，由于PPP對各級政府而言，是個全新的專業，相關部門的意見一時得不到統一，最后不得不問計于民，民間的智慧得到展現，專業的思想得到交流，再加上信息網絡、自媒體和微信的介入，為政府、市場和社會搭建了各種交流平臺、討論問題、研究問題提供了高度便利。政府出臺的政策和制度，無論好壞，都能得到快速解讀，響應或者廣泛的評議，直至深入人心，就算有不足，也不會有大的偏差。全國上下，有這么大范圍的人、機構部門，以一個共同的話題常常穿越時空，聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識，這在全世界范圍內都是絕無僅有的。英國實施PFI的時候，怎么可能有這樣的條件?所以，中國PPP能夠快速發展，有一部分貢獻要歸功于馬化騰。上述幾大因素結合在一起，中國的PPP就在三年前一個并不被人察覺的時點上，以特有的方式，爆發了。歷史就這樣選擇了中國。恰恰就在此時，中國“一帶一路”的構想走上了世界的舞臺。因此，中國的PPP，好戲還在后頭!
(二)中國PPP制度和政策設計的基本邏輯
回顧三年來的出臺的PPP制度和政策的主要脈絡，抽絲剝繭，最后就會發現所有的考量都指向一個核心，那就是政府和市場的關系和邊界。簡單言之，就是在一個基礎設施項目上，政府和企業的職責定位是什么，各自應該伸出什么手，各自的手又應該伸得多少長，誰的手先出還是后出，兩者如何交手、又如何握手。43號文提出了國有企業到底能不能承擔政府項目融資的命題，60號文(關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見)吹響了政基礎設施和公用事業領域推行市場化改革的號角，113號文(財金〔2014〕113號文 政府和社會資本合作模式操作指南)明確了PPP項目中政府和企業的操作流程，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》確立了基礎設施項目上政府吸引社會資本的原則和工作重點。去年由國務院頒布的《投資體制改革的決定》更是確立了企業的投資主體地位、并提出了完善政府投資體制，規范政府投資行為和轉變政府管理職能的堅定要求。甚至包括倍受關注的PPP項目下的土地制度、園區和特色小鎮開發模式，背后都涌動著政府和市場關系的影子。直至最近由國家發改委、證監會聯合印發《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》，推動成熟PPP項目資產證券化，這就直接打通了基礎設施市場化的督脈，為下一步完善、細化PPP的各項制度打下了基礎。所以，回顧這三年，沒有哪一個領域如同基礎設施和公用事業那樣，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到廣泛關注。
編輯： 程彩云
E20特約評論員 目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目
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