時間： 2016-06-12 11:16
來源： 中國水網
作者： 王強
四是各地推出的PPP項目投資總額過大，數量過多。英國人干PPP/PFI20年，才只有542億英鎊，折算成人民幣只有5000多億，總數僅有725個。我們一年就推出8、9千個項目，近9萬億，其中大部分是政府付費項目，即使原來不是政府付費項目，也要為了PPP而PPP。我國以往歷年在城市基礎設施固定資產投資總數一般平均維持在4、5萬億左右。這9萬億項目，還不包括二、三十年內各地政府每年按照《財政承受能力評估指南》里那個公式還本付息和資本回報的數額，而這只是一年里推出的項目?，F在每個PPP項目都是要做FAA論證的，即使論證是嚴格認真的，也是存在明顯問題的。這些論證是基于一個大的前提，就是國內經濟和財政收入走勢平穩，但是未來會出現一個“L”的長期走勢，屆時地方政府到底由于沒有資金來繼續履約，來讓社會資本滿意，那只有天知道了。
3、PPP在實踐結果方面的局限
在本次PPP熱潮伊始，作為在行業內的核心地帶經過長期浸潤、觀察和思考的我在各地講課的時候，曾經樂觀地指出，除了規范自身的業務流程和模式以外，大力推廣PPP可以推動傳統基礎設施和公用事業行業體制機制改革，可以促進各地投融資平臺的轉型發展，也可以極大完善我國對其他公共服務的政府采購制度。然而，經過一年的觀察，尚未看到各地投融資平臺成功轉型的顯著案例，而由PPP推動的市政公用行業的改革發展的大幕似乎尚未拉開。
為什么PPP模式會推動市政公用事業行業的市場化改革，因為市政公用事業是PPP的傳統領域。PPP里很多做法正好可以彌補傳統行業的種種缺陷，例如通過政企之間締結某項合約來明確政企職責邊界，通過競爭來打破市場壟斷并提升公共服務的效率，等等。然而，目前的PPP里的運作機制只是適應于新增的單體項目，原來以為一P就靈的想法只好向實踐結果低頭。各地擁有大量存量建成的基礎設施原有的傳統公用事業企業的運行體制機制與PPP項目招商以后的進入的新企業完全是兩張皮。同樣的人才，都是在本地，在原有的國企和在新進入的PPP公司的待遇大相徑庭，在高管層的收入差距就更加是天壤之別。這正好比本地的一個老廟里原有十個和尚，吃的都是粗茶淡飯，穿的都是粗布麻衣，新來的兩個和尚供的是山珍海味，披的是錦羅綢緞。PPP之后，新來的兩個和尚著實富了，但是原來的十個和尚并未從中得到任何好處，口袋空癟如常，念經狀態照舊。各地的公用事業行業的情況也是如此。新進的企業還不斷向老企業挖人才，挖資源；更有甚者，新進者借助資本的力量，在當地政府“配合”之下，大有對老企業的業務、資產和管轄的設施向著對己有利的方向進行肢解的勢頭。難道傳統的市政公用行業的改革就應該如此嗎？難道傳統市政國企真的沒有人才、資源和能力嗎？難道傳統市政國企真的沒有進一步發展的期望和空間嗎？難道傳統市政國企真的是落后、低效與僵化的代名詞嗎？當然不是！當原來的傳統市政國企幾十年如一日地在當地承擔基礎設施與公用事業建設、運營保障任務的時候，當這些企業因為價格和體制機制長期不到位，行業改革嚴重滯后又要維持廣大職工穩定而不得不在虧損邊緣苦苦掙扎的時候，那些新的PPP企業又在哪里？那些各類社會資本又在哪里？當社會資本在當地競爭中僅僅贏了幾單，正在摩拳擦掌和豪情萬丈地“全面戰略”當地市場的時候，難道他們真的已經鍛煉出真本事、真功夫而擔當起當地公用事業運營保障任務，并在關鍵的時候會毫不計較地挺身而出？還是當然不是！更多的情況是，賺一票走人，因為他們本質上不是當地人，對當地的發展和當地的父老鄉親沒有感情。從微信上PPP經常的話題來看，放在社會資本心頭首要任務不是如何把當地的公共服務做好，而是如何將在當地PPP項目上的資本和股份及早地、安全的退出和轉移。都說PPP是婚姻，然而我卻能看到到處都是同床異夢。為什么會這樣，就是因為PPP制度本身只能解決兩個和尚能不能暴富問題，而不能解決邊上十個老和尚如何生存、發展和提升問題。
PPP實踐結果的第二個問題是PPP模式并沒有招來優秀的專業的運營服務商（因為運營商往往都在十個和尚那里），而更多地是招來巨無霸級的工程施工企業，和隨之而來的滿腦子充滿如何賺錢的各類資本。雖然到現在還不斷有人在空喊，PPP不是融資方式，PPP不是婚禮而是婚姻，但是在我國特有的環境下，PPP已經把自己設計成替別人獲取工程施工項目的通道，更把自己編織成能夠穿在別人身上，替別人爭取各類資本的美麗外衣。還是這句話，PPP不能解決十個和尚的問題，不能解決各地廣大擁有主要城市基礎設施的國有市政公用企業的轉型發展的問題，而這是關乎各地國民經濟是否得以安全運行、廣大民生福祉是否得以提升和新城鎮化是否得以順利推動的重大問題。
第三個實踐結果是PPP不能解決公共治理問題。關于PPP的公共治理功能，好幾個專家學者在不同的場合都談到。但是PPP與公共治理的關系只能夠在廣義的層面上談，在操作層面是不存在的。當初發明PPP概念的人，很有可能是借助二十世紀七八十年代西方世界推行“新公共管理”的理念和制度而形成的更多依靠市場機制，宣揚政府與民營企業平等對話和政府、企業和社會為提供公共服務而展開全方位的合作而提出的理想狀態。此時PPP是個大筐。目前市面上已經逐漸明晰的說法是，在一個大的PPP理想筐里有兩個籃子，一個是用戶付費的特許經營，另一個是政府采購的PPP，這樣筐里的PPP和籃子里的PPP不是一回事。在實際操作中兩個PPP都不能達到公共治理的目標。
所謂公共治理，就是政府在行使職權的時候，拋棄傳統的公共管理的壟斷和強制性質，強調政府、企業、團體和個人的共同作用?，F在我們把筐里和籃子里的PPP放在一起，甚至把筐里的和兩個籃子里的放在一個鍋里，不煮成一鍋粥才怪?，F在全社會津津樂道的，實際上是筐里的PPP，是一種意識形態，是一種理念。將這種理念落實的路徑一個是用戶付費的特許經營，一個就是政府替公眾買單的PPP。由于后者僅僅是政府和社會資本兩方關系，在PPP合同中無法對第三方公眾用戶作出更多的規定。所以，PPP合同指南中將項目回報機制定為用戶付費和可行性缺口補貼兩種方式，本身就有問題，這其實是一種方式。只有用戶付費，才會產生缺口，單單靠政府財政支付是不會產生缺口的。即使是在合同中約定定價機制，如果在現實中發生由于公眾用戶集體選擇的錯誤而不能及時調價，難道公共財政就應該拿出納稅人的錢來補充這樣的錯誤缺口嗎？我們缺乏公用事業中對政府和用戶之間的責任界定，使得我們還是將公用事業處于應該政府付費、財政支付的思維范式里，而使用者付費、污染者付費相關的流程并沒有確立?，F實中，深圳市的污水處理就是這個例子。污水費是行政事業性收費，政府財政托底，這樣就造成居民污水費長期得不到調整，而政府對排水和污水處理的支出越來越大，不堪負擔，反過來又造成深水集團的排水和污水處理得不到按約調價。由于在《深圳市供水條例》中明確規定了定價機制，深水集團的供水業務就不存在這樣的問題。公用事業的使用者付費、污染者付費的定調價機制沒有在上位法上得以根本確立，使得可以低價使用公共資源成為一種共識，政府財政不堪負擔，而這又不是PPP能夠解決問題的領域，那么大城市和特大型城市頻頻發生看海模式也就不奇怪了。在用戶付費的公用事業領域采用PPP，進而在前期做兩個論證也是沒有道理的，因為后期的成本和價格都要調整，并且多半是上漲，老百姓最終能否得到“物有所值”的服務，也是未可知的。
編輯： 李曉佳
E20特約評論員 目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目
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