時間： 2016-06-12 11:16
來源： 中國水網
作者： 王強
在這種模式中，由于本質是平等的商業行為，雙方簽訂的又是商業合同，現行的法律可以規制其中絕大部分內容。如果雙方在交易過程中產生爭議而無法通過協商或仲裁解決，那么就可以訴諸法院來解決，此時法院所保護的是PPP合同，保障合同中確立的各項契約不被踐踏。而從責任的角度來講，無論從理論和操作上，PPP項目所提供的公共服務的責任主體是政府，不是社會資本，社會資本只是項目的承包方。承包商只是在PPP合同確定的范圍內向政府提供服務，而不是提供普遍的無差別的服務。所以，相對于特許經營，PPP的社會資本和承包商承擔的風險是有限的。
至此，可以進一步對區分特許經營和PPP做一個小結。特許經營是政府提公共服務的行政權力向企業、授權、轉移和讓渡，其中的過程是是行政行為。特許經營企業承擔公共服務的具體責任，政府只有監管職責，法律保護的持續提供普遍公共服務的行為，企業承擔決策和經營風險。PPP是一項政府向企業采購公共服務的商業行為，由于政府參與在其中不斷支付購買，公共服務的責任主體是政府，法律保護的雙方交易合同不被破壞。前者出現爭議無法解決宜走行政訴訟，而后者則應走仲裁或法院的二選一。此外，由此二分還引發出一個很現實的問題，那就是項目的用地性質和如何獲得，這在后面討論。
二、PPP在城市基礎設施建設中存在先天不足
導語：公共服務本身有其內在規律，警惕大規模PPP之下亂象將出
目前我國正在大規模推行PPP（包括特許經營），總量高達八、九萬億。但是從來自各方媒體報道的情況來看，真正意義上參與的社會資本并不多，項目多為央企和地方國企以工程承包為主要目的來承接。之所以會形成這樣的局面，除了各種復雜的因素以外，PPP是否適合于我國所有基礎設施和公共服務項目，是否一P就靈，答案是令人存疑的。
筆者認為，雖然PPP模式有很多優勢，但是針對我國的城市基礎設施和公用事業行業發展的現狀，大面積開展PPP存在先天不足，其中的原因不是政策和法制環境不健全，即使當前PPP制度設計已經非常完美，以政府購買服務為主要項目類型的PPP依然不能解決國內基礎設施和公共服務領域的大部分現實問題。
1、PPP本身內涵存在的局限
從目前公布的PPP實施方面的各類操作指南、規則和合同來看，PPP只是針對一個城市和地區新增的一個或幾個獨立的基礎設施項目，但是對已經過長期歷史積淀，形成了為本地區提供公共服務的主要的和大量的基礎設施存量項目就顯得無能為力。例如TOT項目，往往不是價低者得而是價高者得，那么什么物有所值和財政承受能力論證都顯得毫無意義。如果浦東自來水公司股權轉讓項目放到現在，那PSC怎么確定呢？顯然政策制定部門目前無法拿出答案。
其次，PPP是一種商業行為，承包商不僅承擔建設，還要承擔運營和服務任務，進入到運營服務階段，項目本身不復雜，但是承包商所面對的“干系人”空前復雜，所以依靠簡單的商業行為往往會無濟于事。例如，拿PPP合同來說，PPP合同界定的是政企雙方的關系，但是公共服務往往是建立在政府、企業和用戶三方關系基礎之上的，兩方簽訂的合同怎么能夠管理第三方的行為呢？現在PPP合同中有用戶付費，不足的部分由財政可行性缺口補貼，但仔細推敲一下其中有不少問題。姑且假設用戶遵紀守法并及時付費，姑且假設服務價格有明確的調價機制并能及時調價到位，如果承包上遇到用戶長期不交水費怎么辦?遇到用戶長期偷盜用水怎么辦？前兩天網上有個帖子，說北京自來水集團一年節水0.78億立方，但漏水卻高達1.86億方。按照行業的一般規律，其中偷盜用水可以占到10%-25%，那么偷盜用水每年至少達到1800萬噸，按每立方3元計算，每年由于偷盜用水引起的損失就可以達到5400萬元。如果這是一個PPP項目，難道造成這5400萬元收入缺口的非法行為還是要財政資金來補貼嗎？既然PPP是一個商業行為，沒有一個政府在簽訂PPP合同時會授予承包商行政執法權的，由于不存在對三方行為的制度約束，那么遇到這種情況，承包商只好自認倒霉了，而這往往是基礎設施和公用事業領域普遍存在的情況。
2、 PPP在實施方面存在的局限
這方面存在的問題更加復雜，挑幾條最主要的來講。
一是我國目前推進的新城鎮化建設，將會有4億左右的人口進入城市。正是由于是新城鎮建設，未來發展的變數很大，基礎設施項目的邊界在短期、中期都調整變更的可能。而PPP項目合同一旦簽訂，合同很難變更，承包商往往瞅準政府的軟肋坐地起價，最后躺倒在政府身上。現在很多污水廠帶管網、污水廠帶黑臭河治理的PPP項目，項目邊界遠超過以往的一個單體終端污水處理項目。我們最希望的是PPP是個萬能的筐，項目越做越大，范圍越來越廣，最好把一個城市的項目全包了。但是項目邊界復雜和規模廣大是PPP的一個大忌。英國人認為項目規模是PPP成敗的一個關鍵，所以，他們的PFI多數集中在項目邊界比較簡單的學校和醫院。如果新城鎮項目全部或大部分用PPP模式來解決，那么政府就會陷入無休止的變更和談判之中，否則建成的設施功能不能滿足不斷增長和流動的人口，這樣交易成本極大，長此以往，盡管政府財政還是緊張，也會下決心將部分項目提前回購，PPP項目無法得到正常履約。
二是PPP項目的單體特征，也有可能對城市基礎設施系統的整體效率帶來損失。這一點尤其會出現在網絡型公用事業領域。城市基礎設施其實是個大系統，雖然單個PPP項目效率提升了，但這往往是以犧牲整體系統效率為代價的。這方面最為典型的例子是當年的成都六水廠B廠項目，設計供水能力40萬噸/日，為了確保項目的收益，體現政府的契約精神，“成都自來水六廠B廠自正式商業運營起，成都市自來水總公司就從一個盈利的企業突然轉變成虧損企業。成都市自來水總公司不得不對自己的水廠進行減產調整，影響了企業的收入，造成企業虧損。”這種例子在其他省市的排水和污水處理項目中也出現過。
三是社會資本總體綜合能力不足。由于我國在基礎設施和公用事業領域長期采用的是傳統的政府主導的模式，各個領域和業務環節的市場主體培育較為滯后，民營資本并不能真正以市場主體的身份進入公共服務領域，最多在某些業務環節發揮作用。由于得不到充分市場鍛煉，民營資本參與城市基礎設施設計、投資、建設、運營和服務能力薄弱，而這些確實是本地國有資本傳統優勢領域。即使是這樣，在國有資本里，也存在重建設輕運營、重投資輕服務的現象。目前在PPP市場上，咨詢中介公司比較多，但真正具有優秀的專業能力和職業素養的第三方機構還是嚴重缺乏，咨詢公司做出來的方案不接地氣，尤其是對本地市場情況不了解，追根溯源，還是基礎設施市場長期封閉所致。所以，社會資本對PPP項目承接能力不足，是當前PPP項目無法大面積展開的一個重要原因，而即使是國有企業面對新模式、新理念和新形勢也有不少短板，也有不適應的地方。
編輯： 李曉佳
E20特約評論員 目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目
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