時間： 2016-06-01 10:27
來源： 中國水網
作者： 王強
事實上，細究起來，社會資本參與法國水務有在法有三種模式。第一類模式是“有限委托運營”（Limited Delegation），在法國也稱管理合同，即類似于我們熟知的O&M（運營管理）模式，政府投資建成供排水設施以后，授予私人企業僅僅為18個月至3年的運營權，企業對設施資產不能大動，但企業也不承擔任何風險，因為企業直接從政府獲得買單；第二類模式是“部分委托運營”（Partial Delegation），類似于我們熟知的BOT，即政府委托企業提供大部分供排水服務，包括企業投資建設和運營設施，期限從7年至25年，期間企業享有一定的自主權，但也要承擔經營風險。在這一模式中企業還是僅從政府財政獲得收益，所以，政府還是擁有資產的所有權，即使是企業投資。委托期限結束后，企業將設施移交給政府，政府始終授予的是使用權或運營權。所以，法國也稱這種模式為affermage,即企業完成投資后向政府租賃設施運營；第三類模式是“完全委托”（Total Delegation），這就是法國的特許經營。在這一模式中，政府授權企業承擔全部服務，包括維護客戶關系，并從向使用者收取服務費來維持財務平衡。特許經營期為10至25年，企業享有完全的決策和管理自由，但要全面負責公共服務，保障持續運營，同時承擔全部的風險，企業還有定價權（按照一定規則和公式），自己制定設施運營計劃和用人政策。同樣，特許經營期以后，設施歸還給政府，政府自始至終享有設施資產的所有權。
因此，除了均需要政府授權和政府始終擁有設施資產的所有權以外，法國特許經營的最核心的特點是社會資本直接向用戶收費，并承擔全部責任和全部風險。值得注意的是，法國是一個強調政府公共職能的國家。上述三種模式僅僅占到法國供排水量的75%左右，剩下的25%完全由政府來投資運營，職員是公務員或政府背景的市政公司員工。數據表明，法國全境大約有12000至13000個供排水合同，其中租賃模式約占了50%，管理合同占了20%，而我們最熟知的特許經營僅占5%，500例還不到。這也許是法國人給全世界開的一個專業玩笑。事實上，法國人對公共服務的市場化不是那么青睞，2007年，那位左翼的巴黎市長居然以運營成本高于政府直接管理為由，把巴黎的供水合同從蘇伊士和威立雅手里收回，回歸到政府運營管理的模式。可以猜想，當年建設部在法國考察學習的并非真正意義上的特許經營，而是委托運營。所以，126號文繼承了政府和企業簽訂協議和競爭招標這樣的法國人委托運營的制度傳統，但根本沒想到特許經營最核心問題是用戶付費，進而必須解決如何定價和如何平衡政府、企業和用戶三方關系。
2、英國人對特許經營做了更好的，更加全面的詮釋和實踐。
本節導讀：特許經營到了英國人手里有了新玩法，配以嚴格的政府監管制度、完善的高效率的金融和資本流通市場，使特許經營在公用事業領域發揮極致，政府、用戶和企業三方得益。
最典型、最成功的例子是英國水務行業私有化、更精確的說是市場化改革。1989年以前，英國水務行業也是政府和國有企事業單位主導，人浮于事，效率低下而無錢投資。1989年，撒切爾夫人在完成鐵路、電信、燃氣、航空等公用事業市場化改革以后，將境內十大流域管理局轉制全面負責各流域供排水服務的十大水務國有企業，并將大部分資產進行上市融資；頒布了《水法》和《水工業法》，形成了英國供排水服務的頂層設計，包括界定了政府部門、水務企業和公眾用戶的責任、職責和關系界面，從法律上確定了水務企業的法定義務；明確了政府監管框架和制度，定價模式和定價機制，建立了績效激勵、信息公開和公眾參與等一系列性質有效制度和工作機制，并實施至今。更重要的是，政府在不擁有資產產權的情況下，不通過競爭招標，直接向十大企業頒布《授權書》（Instrument of Appointment），授予他們在各自的全流域內不低于25年的壟斷經營權（25年后如果沒有嚴重的違規和違約繼續授予）和收費權，而通過一種被稱為“經濟監管”（Economic Regulation）的制度，即持續性的成本監審與比較的方式，壓縮企業不合理的成本上升；并通過五年一次的調價窗口和向公眾明確的法定的調價機制保護企業的合理利潤。這樣的制度被英國人稱為“Water Service Licensing”，我把它定名為“授權經營”。這一制度實施近30年來，水價除了頭幾年為了彌補資金缺口較大幅度上升以外，一直保持平穩，企業投資大幅增長并且翻了幾倍并始終保持盈利，國際資本紛紛進入英國水務市場，這是授權經營制度成功之處。現在看來，英國水務制度就是特許經營，其中包含了幾個重要的核心因素。一是政府授權，二是企業壟斷，三是企業有權向用戶收費，而收費的價格由政府管制和最終確定。與法國的政府擁有資產產權不同，而英國的模式中，水務企業在轉制以后擁有全部資產產權，所以企業更是承擔全責和全部風險。這樣，究其內涵。《水法》和《水工業法》就是一部英國公用事業的特許經營法。
3、PPP不是英國人發明的，但是是英國人完善和發展的。
本節導讀：英國人善于制度設計的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主體、定邊界、定規則，最終使之可復制、可推廣、可操作，并將PPP的范圍僅限于政府付費的公共服務，與特許經營扯不上關系。
英國水務改革成功以后，政府嘗到了社會資本帶來的資金和效率的甜頭，便在1989年和1990年前后考慮在公共服務領域采用社會資本和市場化運作。八十年代世界上已經出現了BOT模式，并在1987年動工的英法海峽隧道得到應用。此時有人或機構提出了PPP概念，具體是誰已經不重要，但是從1989年開始，英國政府已經著手正式用PPP的名稱實施一批項目，并在1990年完成融資交割。1992年，英國自經過一次系列思辨和討論以后，由梅杰政府的財政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，將PFI落實為項目的進展仍然非常緩慢，項目數量也寥寥，5年里僅僅完成70億的投資，其中35億還是英法海峽隧道工程，制度建設更是落后。一直到1997年富有朝氣的布萊爾政府上臺，在醫療、教育等公共服務領域大力推廣PPP/PFI模式，從而引發了英國乃至世界范圍內的PPP浪潮。那么布萊爾政府到底是怎么做到的呢？他的聰明之處在于不是將PPP/PFI概念泛化，不是認為只要有私人資本投資都歸結于PPP，而是將PPP/PFI模式牢牢限定于沒有收費機制的政府采購項目，并且推動一系列可復制、可推廣、可操作的制度、規范、流程、政策和機制的建立，并始終做到公布于眾。從此PPP/PFI引發了大量的社會資本投資，直至2012年總投資翻了十倍達到750億元左右，但是僅僅占到基礎設施投資的11-15%。為什么這么少呢？就是因為英國的PPP/PFI僅限于政府采購和付費公共服務項目，而水務、鐵路和電信等公用事業的投資不屬于PPP/PFI，卻屬于特許經營范疇。在英國，幾乎找不到水務的PPP/PFI項目（除了由威立雅等水務公司承擔的英國軍隊供排水服務的Aquatrine項目）。之后英國的PPP/PFI被復制推廣到了澳大利亞、加拿大等英聯邦國家，然后是美國、日本、世界銀行、亞開發銀行、歐盟、東南亞、非洲、南美的等國。最后，PPP作為一種可復制、可推廣的模式，才剛剛進入中國。在此期間，也不可避免的有浪漫主義者將PPP概念又開始泛化，又把PPP當做一個大筐。
編輯： 陳丹丹
E20特約評論員 目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目
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