導讀：2019年1月21日，國務院辦公廳發布了《關于印發<“無廢城市”建設試點工作方案>》的通知(下稱《通知》)。《通知》中清晰提出我國“無廢城市”建設工作中存在的問題，并針對問題制定了相對科學的發展目標。生態文明建設是一項系統化、集約化的龐雜工程，“無廢城市”的建設將為我國生態文明建設提供全新的切入視角。

E20研究院對《通知》的評價是：問題清晰、目標科學、路徑曲折，在固廢領域的長期指導地位堪比“水十條”，但是在具體保障措施上也有重大區別。結合E20研究院對環境產業的長期理解和以此為角度的觀察，我們認為目前我國“無廢城市”的建設中仍將面對諸多問題和痛點亟待解決，萬億市場空間的釋放將比較緩慢，諸多問題被提出但破解之道仍需各方積極探索前行。

一年多前，在E20研究院2018年開展的向兩會進言“環境產業議20”活動中，針對環境產業的重點問題、主要痛點、熱點話題，結合產業研究提出方案。其中固廢領域的議案涵蓋工業綠色化、農村環境問題整治、危廢、垃圾分類、廚余垃圾、PPP、綠色金融等七個領域，與《通知》中“無廢城市”建設涉及到的部分問題不謀而合，具體情況請了解：E20圈層年會聚力300+環境企業 20熱點問題邀您提前“上兩會”，產業聲音! “議20”兩會建言解析環境產業的發展痛點)

回顧每年的E20固廢戰略論壇，幾次發言也都預示了《通知》中所要求的無廢城市的到來，2016年我們用“天羅地網”描述本通知集合這幾年每一份文件要求的對每一種固廢的全面的管控。

薛濤：固廢產業年度盤點---天羅地網、時不我待

2017年我們用“合久必分”描述了各類不同源垃圾將需要被分別處理處置所帶來的對固廢行業的重大影響和機會。

薛濤：合久必分、分久必合—垃圾分類下的固廢產業新格局

2018年，我們相信，集約循環尤其是要素集約和網絡集約，是破解中國固廢處理處置痼疾的兩大方向。

薛濤：四維集約，合縱連橫-固廢產業年度盤點

E20首席合伙人傅濤博士認為，環保治理走向環境服務再走向生態化，解決中國的環境問題需要系統驅動，固廢產業在這個方面存在先發機會，將引領兩山經濟的未來。而環境產業需要通過創新創造生態連接、占據價值奇點，才能打開這個領域的藍海。

傅濤：固廢產業需要系統驅動將引領兩山產業的未來

本文將從產業角度對《通知》內容進行解讀，并分析部分問題及痛點，以供參考。

國務院辦公廳關于印發“無廢城市”建設

試點工作方案的通知

國辦發〔2018〕128號

“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。“無廢城市”并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標，需要長期探索與實踐。現階段，要通過“無廢城市”建設試點，統籌經濟社會發展中的固體廢物管理，大力推進源頭減量、資源化利用和無害化處置，堅決遏制非法轉移傾倒，探索建立量化指標體系，系統總結試點經驗，形成可復制、可推廣的建設模式。為指導地方開展“無廢城市”建設試點工作，制定本方案。

E20研究院觀點：

《通知》開篇對“無廢城市”進行定義，明確指出“無廢城市”≠“零廢棄”，而是深化固體廢物處理的“減量化、資源化、無害化”原則，構建“以綠色生活、綠色生產為抓手促進源頭減量;以資源化利用為目標;以焚燒處理為主線;以填埋處理為兜底”的系統化、集約化城市固廢全流程管理模式。面對實際諸多艱巨的困難，《通知》也提出實現這樣的目標“需要長期探索與實踐”，體現了久久為功的務實態度。

一、總體要求

(一)重大意義。黨的十八大以來，黨中央、國務院深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，把禁止洋垃圾入境作為生態文明建設標志性舉措，持續推進固體廢物進口管理制度改革，加快垃圾處理設施建設，實施生活垃圾分類制度，固體廢物管理工作邁出堅實步伐。同時，我國固體廢物產生強度高、利用不充分，非法轉移傾倒事件仍呈高發頻發態勢，既污染環境，又浪費資源，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距。開展“無廢城市”建設試點是深入落實黨中央、國務院決策部署的具體行動，是從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革和推動“無廢社會”建設的有力抓手，是提升生態文明、建設美麗中國的重要舉措。

(二)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，深入貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持綠色低碳循環發展，以大宗工業固體廢物、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，實現源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置，選擇典型城市先行先試，穩步推進“無廢城市”建設，為全面加強生態環境保護、建設美麗中國作出貢獻。

E20研究院觀點：

在國內一項措施如果落在各部門共管地帶則將有很大可能面臨協同上的困難，即所謂九龍治水之困。本次《通知》直擊部委間關系問題，提出將合理統籌和分工多部委針對各類固體廢物治理的相關管理內容，包括由工信部負責的工業固體廢物、由農業農村部負責的農業廢棄物、由住建部負責的生活垃圾和建筑垃圾、以及由生態環境部負責的危險廢物。

正如新環保法所體現的地方政府為環境質量的一級責任主體的綱領性要求，以中央督導地方執行的環保管理模式已成主基調，“無廢城市”的建設亦旨在形成以地方政府為一級責任主體，各部委下屬機關協同管理的部委與地方“二級矩陣”管理方式，將成為統籌推進生態文明建設(特別是固體廢物管理)在地方落地實施的重要抓手。

(三)基本原則。

堅持問題導向，注重創新驅動。著力解決當前固體廢物產生量大、利用不暢、非法轉移傾倒、處置設施選址難等突出問題，統籌解決本地實際問題與共性難題，加快制度、機制和模式創新，推動實現重點突破與整體創新，促進形成“無廢城市”建設長效機制。

堅持因地制宜，注重分類施策。試點城市根據區域產業結構、發展階段，重點識別主要固體廢物在產生、收集、轉移、利用、處置等過程中的薄弱點和關鍵環節，緊密結合本地實際，明確目標，細化任務，完善措施，精準發力，持續提升城市固體廢物減量化、資源化、無害化水平。

堅持系統集成，注重協同聯動。圍繞“無廢城市”建設目標，系統集成固體廢物領域相關試點示范經驗做法。堅持政府引導和市場主導相結合，提升固體廢物綜合管理水平與推進供給側結構性改革相銜接，推動實現生產、流通、消費各環節綠色化、循環化。

堅持理念先行，倡導全民參與。全面增強生態文明意識，將綠色低碳循環發展作為“無廢城市”建設重要理念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。強化企業自我約束，杜絕資源浪費，提高資源利用效率。充分發揮社會組織和公眾監督作用，形成全社會共同參與的良好氛圍。

E20研究院觀點：

本段亮點頗多，文字簡練濃縮，直入問題核心、邏輯清晰，高度精煉提出主要問題，并針對問題提出清晰準確的具有長期指導意義的基本原則。

(四)試點目標。到2020年，系統構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環節取得明顯進展，大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農業廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉移傾倒固體廢物事件零發生，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業。通過在試點城市深化固體廢物綜合管理改革，總結試點經驗做法，形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式，為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。

E20研究院觀點：

從系統控制論的基本規律來看，規劃、指標、制度、體系這些頂層結構的關鍵要素，往往是比項目本身更難突破，更少人關注卻是最能保障項目長期效果的關鍵要素。2020年這個節點上，首先明確要求的不是具體一刀切的成績目標，而是注重這些長期性的可量化可控制可考核的體系能力建設，值得點贊。

此外，在試點目標中充分集合體現了之前各部委的相關文件要求，部分提出了更高的要求，如：

“大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長”--國家發展改革委辦公廳、工業和信息化部辦公廳《關于推進大宗固體廢棄物綜合利用產業集聚發展的通知》(發改辦環資〔2019〕44號)中提出“提高資源綜合利用水平，不斷增加大宗固體廢棄物利用量，最終實現大宗固體廢棄物增量和存量總和的負增長。”

“主要農業廢棄物全量利用”—農業農村部發展計劃司《關于印發<關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案>的通知》(農計發[2016]90號)中提出“畜禽糞污基本資源化利用;病死畜禽基本實現無害化處理;秸稈綜合利用率達到85%以上;當季農膜回收和綜合利用率達到80%以上;廢棄農藥包裝物有效回收利用”的目標。

“生活垃圾減量化資源化水平全面提升”--《生活垃圾分類制度實施方案》(國辦發〔2017〕26號)中提出“生活垃圾回收利用率達到35%以上”的主要目標。

同時試點目標也充分考慮了近期高發的生態環境問題，如：

“危險廢物全面安全管控”—突發危廢事故致5人死亡，二闖IPO的鑫廣綠環申購前夜暫停

“非法轉移傾倒固體廢物時間零發生”—萬噸危廢青島長江背后：中介偽造公文層層轉包 水陸跨省轉運

目前來看，試點目標中的各項具體目標均與現實情況存有較大差距，“無廢城市”的建設工作仍有較長的路要走，總體而言，難度在簡單易實施的項目已經基本順利開展，制約瓶頸往往在技術和商業模式方面，而頂層設計方面也同時需要結合前兩者的實踐突破同步推進有效的改革措施來助推破局，因此，本通知所啟示的幾萬億的市場需求需要環境產業中謀求以技術和模式創新來突破傳統紅海的企業逐步來配合打開。

編輯：徐冰冰