時間： 2018-09-04 11:14
來源： 中國水網
作者： 劉世堅
仍以TOD和產業新城為例。TOD的理論體系相對完整，相關理念在軌道交通業內也可謂深入人心，國家和地方都不乏政策背書，但是實操層面卻舉步維艱。而反觀產業新城，情況恰恰與之相反。產業新城的理論體系并不十分完備，中央和地方也并未專門出臺與之相關的政策法規，但是憑借著理念先行、實踐先行，這個領域不僅有大批項目先后落地實施，而且還在合規層面對與之有關的政策形成了倒逼效應。二者之間的對比十分鮮明。之所以形成這種局面，并非理論研究和理論體系的搭建無關緊要，而是因為相關投融資模式和項目實操所需要面對和紓解的問題過于復雜，各方(特別是政府方)態度也過于急迫，并且涉及到大量存量資產處置，以及不同利益主體之間關系的梳理與博弈。在此情況下，純粹做增量的產業新城，確實比增量與存量并重的TOD或TOR(Transit-Oriented-Renewal，“公共交通引導城市更新”)更容易取得進展。但是產業新城模式的可持續發展，仍然有賴于理論體系的搭建，以及政策與法律體系的配套。該補的課還得補，否則前景難料。
2. “EOD+PPP”及XOD相關理念有助于促成基礎設施投融資機制體制的突圍。
2018年8月31日，生態環境部印發《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)，明確倡導“EOD”理念，強調探索開展生態環境導向的城市開發模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，創立試點并予以支持。同時提到加快出臺《關于打好污染防治攻堅戰推進生態環境領域政府和社會資本合作的實施意見》，采取多種方式支持對實現污染防治攻堅戰目標支撐作用強、生態環境效益顯著的PPP項目。“EOD+PPP”的概念引人矚目。(舊文參閱：PPP相關新規回顧與簡析(20180827-0902))
基礎設施項目如需形成對資金瓶頸的有效突破，并不由此引發地方債務風險的重大關切，需要理順前文述及的理論、理念和項目實踐之間的關系，并通過政策引導和項目試點的方式實現突圍。在這方面，生態環境部已經邁出了重要一步。不過考慮到PPP模式目前所面臨的調整壓力，這個政策導向確實來得略晚。倘若能早一到兩年出臺，局面應該大有不同。盡管如此，我們還是要給生態環境部一個大大的贊。
EOD理念以及與之同源的TOD、TOR、XOD等等(以下統稱“XOD”)，無論是否與PPP模式相結合，都有望從以下兩個方面彌補傳統基礎設施投融資方式及理念的先天不足，值得推廣并付諸實踐。
其一，關注并解決一個本質問題，即基礎設施項目所需資金從哪里來，到哪里去，又從何處回收以保持可持續發展的問題。唯有建立合理可行的溢價回收機制，實現基礎設施外部效應內部化，基礎設施項目對于巨額資金的初始要求、使用效率及后續補給的循環需求才有活水之源，否則必將成為長期吞噬政府財力的黑洞，與日俱增，難以為繼。
其二，符合基礎設施投融資需要遵循的“四可準則”——項目可行、財政可承受、融資可到位、回報可實現。
首先，項目可行。以XOD理念推行的基礎設施項目，更易擴展并發揮此類項目的外部效應，促進項目自身與外部環境之間的協同發展，從而優化和增強其可行性。
其次，財政可承受。XOD注重基礎設施外部效應內部化的實現，強調基于基礎設施建設和周邊土地及相關資源利用一體化的理念，從設計合理的社會經濟布局入手，以“多規融合”的綜合性規劃提高社會、經濟、生態基礎設施投入效應，全面改善生產環境和生活質量，從而帶動周邊土地及相關商業資源的較快增值，并反哺基礎設施的持續投入及運維，緩解政府的財政壓力，最終形成基礎設施投資與其外部效應受益者之間自我強化的正反饋關系(舊文參閱：“XOD+PPP”模式簡析及相關政策建議)。
再次，融資可到位。XOD理念及相關設計對于政府付費資金來源的拓展，如能在政策導向及制度設計層面獲得充分保障，則前文所述的基礎設施投融資內在邏輯可以得到進一步的強化，基礎設施項目的可融資性也會水漲船高。
最后，回報可實現。基礎設施外部效應的受益者并不局限于基礎設施的直接使用者。所有受益群體實質上都可以視為基礎設施的使用者，而XOD理念設計之下的受益者負擔制度，在廣義上也屬于使用者付費的范疇。類似污水處理和垃圾焚燒項目，表面上的付費主體是政府，但取之于民，用之于民。通過擴大使用者的覆蓋范圍，增加政府付費的資金來源，XOD可以使得基礎設施項目的投資回報可望亦可及。
如果我們能夠在一定范圍以內重構基礎設施投融資體制機制的主流理念，并以項目試點的方式突圍，促發相關政策導向與執行層面的聯動，未嘗不可以在后PPP時代為基礎設施投融資找到一條新路。
作者簡介
劉世堅，現任北京清控偉仕咨詢有限公司總經理，是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家，同時擔任中國PPP咨詢機構論壇理事會副秘書長、中國國際工程咨詢公司戰略研究院第二屆專家學術委員會專家、聯合國歐洲經濟委員會城市軌道交通項目PPP國際標準制定委員會專家、國家發改委基礎設施與公用事業特許經營法立法小組成員、環境部環境規劃院PPP中心專家委員會成員、亞洲開發銀行注冊專家、E20產業研究院特約研究員。
劉世堅自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務，全程參與了諸多經典PPP項目的運作與實施，并深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部、證監會及多個省市提供PPP立法建議，為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓班授課近百場。目前，劉世堅正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務、為西安市城市軌道交通項目提供總體投融資規劃咨詢服務，并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項目(德陽市旌陽區水環境治理PPP項目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項目)綜合評審與咨詢、聯合國歐洲經濟委員會組織的軌道交通項目PPP國際標準制定工作，以及聯合國歐洲經濟委員會的PPP法律環境總體框架研究。
編輯： 汪茵
劉世堅律師畢業于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業務部北京負責人，同時也是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務，全程參與了國內諸多經典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯合國歐洲經濟委員會（U
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