有苗不愁長——財金[2017]1號文短評

時間： 2017-01-25 10:28

來源：

作者：劉世堅

新年伊始，財政部即在PPP領域發出又一份重要文件——“關于印發《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知（財金[2017]1號）”（下稱“財金1號文”），共五章二十一條，從信息公開的內容、方式和監督管理等三個方面對PPP項目信息公開工作立下新規，條分縷析，環環相扣，著實令人矚目。

毋庸置疑，PPP項目信息公開是好事，但又是一件費力不討好的事情。因為它牽扯太多既得利益，侵入太多灰色地帶，又不知會引爆多少爭議和質疑。其余不論，僅從這個角度來看，就值得我們為做這件事情的人們加油。知易行難，自古如是。

先來看看財金1號文的亮點吧。其一，責任主體明確，地方各級財政部門會同同級政府有關部門負責當地PPP項目信息公開工作。其二，信息公開的階段和內容清楚，列舉詳盡，與PPP項目實際情況基本匹配。其三，勇于自我揚棄，將公開方式修正為即時公開和適時公開，曾經可能存在的灰色地帶（敏感信息、依申請公開等內容）消失。其四，“PPP項目信息公開要求”的附表簡明扼要，易于理解和操作。

另外，對于文件當中的部分內容，我尚有幾處困惑需要和大家探討，也希望籍此促進對財金1號文更好的理解與執行。

一、政府授權文件

“政府方授權文件，包括對實施機構、PPP項目合同的政府方簽約主體、政府方出資代表（如有）等的授權”被文件列為項目準備階段需要公開的信息。而在大部分PPP項目里，實施機構、政府方簽約主體和出資代表（特別是實施機構）應該是在項目識別階段就需要確定，以便開展相關工作，包括選聘咨詢公司、完成實施方案初稿、物有所值評價和財政承受能力論證等。因此，“政府方授權文件”在項目識別階段公開可能更加切合實際，也有利于倒逼政府規范運作，并預防出現政府部門在PPP項目不同階段工作之間的銜接問題。當然，政府授權在不同階段可以有不同的對象和范圍。考慮到在項目識別階段結束之后，政府也有可能決定不采用PPP方式推進項目，項目識別階段的政府授權文件可以僅限于實施機構的確定，而不及于政府方簽約主體和出資代表。這也無需強求一致。

二、信息公開的責任主體

財金1號文將信息公開的責任主體界定為地方財政部門（會同有關部門）。這里可能存在兩方面的協調問題，一是和項目審批管理部門以及行業主管部門之間的協調；二是與社會資本和項目公司之間的協調。前者是PPP項目的政府協調難題，此處不贅。后者則關乎信息公開的兩大原則（“客觀、公正”），有必要予以充分重視。畢竟從合同關系來看，社會資本和項目公司屬于利益相關方，而它們與政府方之間，則屬于利益相對方。任何虛假或不實信息的公開，或真實信息的選擇性公開，更容易受傷的往往是社會資本和項目公司。如何針對政府方主導的信息公開設立一個有效的監督和預防機制，可能是下一步需要考慮和細化的課題。

三、信息披露的合法、合規與合理性

這個問題還沒有來得及進行特別仔細的研究。不過僅就財金1號文要求公開的范圍而言，初步感覺在合法性與合規性方面應該是OK的，更何況還有第二十條進行兜底（“第二十條 PPP項目信息公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私、知識產權，可能會危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織的合法權益的，依照相關法律法規處理。”）。但從合理性考慮，可能還有值得推敲的地方。舉例而言，如果公開以后有人反復提出質疑，政府方擬如何處置？暫停項目進程嗎？這個還需要有更細的規則。再有，如果項目做到一半不做了，此前已經公開的那些信息，會不會對政府方和/或社會資本方的正當權益造成不利影響。如是，如何預防或彌補？目前也看不到答案。

盡管如此，我們還是要為財金1號文點贊。參天大樹從來都不是一天可以長成的，PPP如此，PPP項目信息公開亦如此。對待如此珍貴，又如此嬌嫩的幼苗，拔苗助長固不可取，一味苛責也不是辦法。還是那句話，你永遠無法趕跑看熱鬧的人，咱們還是邊PK邊干活吧，效果真的很好不是嗎:) 流言飛文，眾口鑠金；艱難險阻，玉汝于成。對于勤勉與堅持，我們從來都是樂見其成的。各位Hold住，2017，一起加油(握手)(握手)(握手)

作者系北京市君合律師事務所合伙人劉世堅

劉世堅律師畢業于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業務部北京負責人，同時也是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務，全程參與了國內諸多經典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯合國歐洲經濟委員會（United Nations Economic Commission for Europe）組織的軌道交通項目PPP國際標準制定工作。

編輯：李丹

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