國土開發質量有待提升。一是城鎮化重速度輕質量問題嚴重。改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮化粗放擴張，產業支撐不足。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯。二是產業低質同構現象比較普遍。產業發展總體上仍處在過度依賴規模擴張和能源資源要素驅動的階段，產業協同性不高，核心競爭力缺乏，產品附加值低，在技術水平、盈利能力和市場影響力等方面與發達國家存在明顯差距。同時，區域之間產業同質化嚴重，部分行業產能嚴重過剩。三是基礎設施建設重復與不足問題并存。部分地區基礎設施建設過于超前，閑置和浪費嚴重。中西部偏遠地區基礎設施建設相對滯后，衛生、醫療、環保等公共服務和應急保障基礎設施缺失。四是城鄉區域發展差距仍然較大。城鄉居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。2014年，東部地區人均國內生產總值分別為中部、西部和東北地區的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區國土經濟密度分別為中部、西部和東北地區的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展滯后問題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口1。

第二章　總體要求

積極應對國土開發面臨的新機遇與新挑戰，圍繞實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢，針對國土開發中存在的突出問題，加強頂層設計和統籌謀劃，科學確定國土開發、保護與整治的指導思想、基本原則和主要目標。

第一節　指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進生態文明建設，堅持人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，加快轉變國土開發利用方式，全面提高國土開發質量和效率，落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和三大戰略，統籌推進形成國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局，加強國土空間用途管制，建立國土空間開發保護制度，提升國土空間治理能力，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。

第二節　基本原則

堅持國土開發與資源環境承載能力相匹配。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持人口資源環境相均衡，以資源環境承載能力為基礎，根據資源稟賦、生態條件和環境容量，明晰國土開發的限制性和適宜性，科學確定國土開發利用的規模、結構、布局和時序，劃定城鎮、農業、生態空間開發管制界限，引導人口和產業向資源環境承載能力較強的區域集聚。

堅持集聚開發與均衡發展相協調。以集聚開發為重點，鼓勵有條件地區率先發展，最大限度發揮要素集聚效益，提高對周邊地區的輻射帶動能力。兼顧效率與公平，統籌配置公共資源，推動城鄉區域協調發展。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區和資源型地區的扶持力度，提升自我發展能力。優先保障民生設施建設空間，促進基本公共服務均等化。

堅持點上開發與面上保護相促進。堅持在保護中開發、在開發中保護，對資源環境承載能力相對較強的地區實施集中布局、據點開發，充分提升有限開發空間的利用效率，騰出更多空間，實現更大范圍、更高水平的國土保護。針對不同地區國土空間特點，明確保護主題，實行分類分級保護，促進國土全域保護，切實維護國家生態安全。

堅持陸域開發與海域利用相統籌。在促進陸域國土縱深開發的同時，充分發揮海洋國土作為經濟空間、戰略通道、資源基地、安全屏障的重要作用，擴大內陸地區分享海洋經濟發展效益的范圍，加強陸地與海洋在發展定位、產業布局、資源開發、環境保護和防災減災等方面的協同共治，構建良性互動的陸海統籌開發格局，提高海洋資源開發能力，加快建設海洋強國。

堅持節約優先與高效利用相統一。落實節約優先戰略，加強全過程節約管理，完善市場調節、標準管控、考核監管，健全土地、水、能源節約集約使用制度，大幅降低資源消耗強度，提高利用效率和效益，形成節約資源的空間格局、產業結構、生產方式和消費模式，推動資源利用方式根本轉變，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。

堅持市場調節與政府調控相結合。積極完善中國特色社會主義市場經濟體制，在更大程度、更廣范圍發揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置和國土空間開發效率。大力推進供給側結構性改革，更好發揮政府在國土空間開發利用與保護中的作用，完善自然資源資產用途管制制度，強化國土空間用途管制，綜合運用經濟、行政和法律等手段，科學引導人口流動、城鄉建設和產業布局，合理優化空間結構。

第三節　主要目標

全面推進國土開發、保護和整治，加快構建安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。

國土空間開發格局不斷優化，整體競爭力和綜合國力顯著增強。到2020年，全國主體功能區布局基本形成，國土空間布局得到優化；到2030年，主體功能區布局進一步完善，以重點經濟區、城市群、農產品主產區為支撐，重要軸帶為主干的新型工業化、城鎮化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁榮，全方位對外開放格局逐步完善，國際競爭力顯著增強，國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內。

城鄉區域協調發展取得實質進展，國土開發的協調性大幅提升。到2020年，區域協調發展新格局基本形成，區域之間、城鄉之間居民收入差距縮小，基本公共服務均等化水平穩步提高，城鎮化質量顯著提升；到2030年，城鄉一體化發展體制機制更加完善，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置基本實現，新型工農、城鄉關系進一步完善，基本公共服務均等化總體實現。

編輯：李丹