“115號文新政無論對國企還是民企來說，都是一把雙刃劍，誰能更快適應，找到與自身資源稟賦適配的應對方式，更快地掌握游戲規則，誰就容易搶占先機。” 德勤管理咨詢全國政府與基建投融資業務主管合伙人李煒在2023(第十七屆)固廢戰略論壇上表示。論壇上，李煒系統梳理了新政對固廢行業的八個顯著影響和應對策略。

　　2023年2月PPP被叫停后，國辦于2023年11月發布115號文《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知，引發了行業的廣泛關注和討論。

　　“115號文新政無論對國企還是民企來說，都是一把雙刃劍，誰能更快適應，找到與自身資源稟賦適配的應對方式，更快地掌握游戲規則，誰就容易搶占先機。” 德勤管理咨詢全國政府與基建投融資業務主管合伙人李煒在2023(第十七屆)固廢戰略論壇上表示。論壇上，李煒系統梳理了新政對固廢行業的八個顯著影響和應對策略。

李煒

　　2023年2月份PPP被叫停后，國辦發布115號文：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知(下稱《意見》)。《意見》明確了存量PPP由財政部負責。在李煒看來，存量PPP項目目前的處理方式是“一省一策”，在對PPP進行清庫后，將權責留給了地方政府。政府在入庫PPP項目中承擔的支付責任很高，揭示了以往很多項目對財政支持的過度依賴。在整個經濟環境低迷的大環境下，國家進一步警惕債務情況，可以說是市場規律的必然。

　　《意見》中表明，新建PPP項目明確由國家發改委統籌負責推進，李煒梳理了新形勢對固廢行業的八個影響和應對策略：

　　01 固廢行業特許經營領域

　　政策原文：

　　合理把握重點領域。政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

　　固廢行業的細分領域可以梳理為兩類。其中一類是使用者付費較高的，包括垃圾焚燒、餐廚垃圾、建筑垃圾、危廢等，這些行業的交費機制已經基本建立，對于這類業務，在上網電價等補貼政策沒有變化的情況下，新政不會產生太大影響。

　　另一類是使用者付費較低的行業，包括生活垃圾清運，城鄉環衛，廚余垃圾，生活垃圾填埋等，在大環境的改變下會面臨一些影響。

　　如何理解新機制。按照115號文精神，強調不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。李煒表示，如果要采用特許經營的方式，必須要證明行業所在區域的補貼不是針對企業的單項補貼，而是對行業和區域的所有經營者的普惠補貼，如上網電價補貼針對全國全行業，并推行已久。

　　環境產業經歷二十多年的市場化發展，115號文聚焦使用者付費項目中提到，明確政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。李煒表示，在這樣的政策現狀下，使用者付費較低的行業也有一些模式可以參與，如EPC+O這樣的輕資產模式。

　　02 固廢行業特許經營范圍

　　政策原文：

　　新機制下聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任……除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

　　在過去實踐中，有一種傳統的特許經營方式是表現為限定時間和特定區域，具有排他性。比如供水領域的股權轉讓是將管網和制水廠作為系統一并轉讓。但在其他行業和領域存在一些變通，如在污水領域的特許經營是以污水處理廠單元形式授予的，政府方在確定建設規模時(可研)存在一定的超前量，作為彌補在水量方面存在一定的保底機制，比如保證水量的設置。

　　李煒表示，保證水量在新政下會被視為固定回報、政府兜底(延伸閱讀：環保PPP“保底量”應該扣上“固定回報”的帽子嗎?)。雖然他曾經和薛濤等PPP業界專家到廣東、川渝等多地區的審計部門，與政府進行反復的呼吁與溝通，說明保底量是一種合理有效的政企合作補充方式。但新政已經明確，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本，目前看新機制下新項目中保底水量將不再被認可。(相關閱讀：PPP3.0新政：PFI終結特許歸位、強推民企重創新;薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局)

　　03 固廢項目投資論證

　　政策原文：

　　嚴格審核特許經營方案。對擬采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規范 ，牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制項目建設內容和規模、明確項目產出(服務)方案。

　　做好項目建設實施管理。特許經營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量……

　　當保底量不再被允許，只有傳統特許經營一條路可以走。李煒表示，以前的風險分配中關于供應量的風險承擔方主要是政府，而保證量可以消化適量的超前規劃，新政帶來的另一個巨大變化就是對于垃圾量的風險已經分配給社會資本投資方。在這樣的形勢下，無論是國企還是民營企業，都要求在參與的過程中需要更加專業的研判且容錯能力需要更強。

編輯：趙凡