2014年4月24日修訂并發(fā)布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》首次規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”制度。國(guó)際上，在有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境立法中，廣泛采用了按日計(jì)罰制度，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國(guó)的環(huán)境立法中都規(guī)定了按日計(jì)罰。由于按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行，且連續(xù)處罰次數(shù)不受限制的特殊規(guī)則，一旦啟動(dòng)，排污企業(yè)也將面臨巨大的處罰風(fēng)險(xiǎn)。

本文作者從我國(guó)相關(guān)“按日計(jì)罰”制度的具體適用、判斷標(biāo)準(zhǔn)等角度，為相關(guān)主體在其中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)給出建議。

01“按日計(jì)罰”制度及相關(guān)規(guī)定

2014年4月24日修訂并發(fā)布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》首次規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計(jì)每天的處罰額度，違法時(shí)間越長(zhǎng)，罰款數(shù)額越高，從而實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題，達(dá)到督促違法行為及時(shí)改正的目的。

按日連續(xù)處罰制度在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《排污許可管理?xiàng)l例》中亦有體現(xiàn)，但關(guān)于該制度的適用范圍、實(shí)施程序、計(jì)罰方式等，主要在2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（下稱“按日連續(xù)處罰辦法”）中予以具體規(guī)定。

02“按日計(jì)罰”制度的具體適用

（一）適用范圍

根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第五條規(guī)定，“排污者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出罰款處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門可以實(shí)施按日連續(xù)處罰：（一）超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的；（二）通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的；（四）違法傾倒危險(xiǎn)廢物的；（五）其他違法排放污染物行為?！?/p>

其次，《按日連續(xù)處罰辦法》第六條還規(guī)定“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要, 增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類?！?/p>

（二）實(shí)施及計(jì)罰程序

《按日連續(xù)處罰辦法》第三章對(duì)于實(shí)施程序作出了詳細(xì)規(guī)定，總結(jié)流程如下：

1.初次處罰：環(huán)境保護(hù)主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證,并依法作出行政處罰決定。（《按日連續(xù)處罰辦法》第七條），應(yīng)注意的是，該行政處罰決定書(shū)中確定的罰款數(shù)額將成為后續(xù)按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額。

2.責(zé)令改正：環(huán)境主管部門在初次處罰階段，可以當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)；需要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)認(rèn)定違法排放污染物的，在依法完成監(jiān)測(cè)，環(huán)境主管部門取得環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告后三個(gè)工作日內(nèi)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。

3.復(fù)查：環(huán)境保護(hù)主管部門在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對(duì)排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。在復(fù)查時(shí)如發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動(dòng)按日連續(xù)處罰。

4.作出按日連續(xù)處罰決定：復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰，依法作出按日連續(xù)處罰決定書(shū)。應(yīng)注意的是，由于按日連續(xù)處罰次數(shù)依法不受限制，環(huán)境保護(hù)主管部門在作出按日連續(xù)處罰的同時(shí)，可能會(huì)再次向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)。

5.再次復(fù)查：程序同3。

6.再次作出按日連續(xù)處罰決定：程序同4，應(yīng)注意的是，如排污者一直拒不改正違法排放污染物行為，則按日連續(xù)處罰程序可以一直持續(xù)，直至排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉為止。

（三）計(jì)算方式

根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第十九條：“按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數(shù)額。按照按日連續(xù)處罰規(guī)則決定的罰款數(shù)額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數(shù)額乘以計(jì)罰日數(shù)?！?/p>

環(huán)境保護(hù)部在環(huán)函[2015]232號(hào)《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)的復(fù)函》中明確“實(shí)施按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)是一個(gè)連續(xù)的起止期間，排污者在期間內(nèi)排污狀況和生產(chǎn)狀況如何，均不影響計(jì)罰日數(shù)的計(jì)算，即排污者在計(jì)罰周期內(nèi)存在提產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除”。

綜上，按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額=初次行政處罰決定書(shū)中確定的罰款數(shù)額×累計(jì)違法的天數(shù)（實(shí)踐中以復(fù)查發(fā)現(xiàn)拒不改正違法行為之日作為天數(shù)的計(jì)算節(jié)點(diǎn)）。

03實(shí)施“按日計(jì)罰”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）法律規(guī)定

根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第十二條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰?！?；第十三條規(guī)定“排污者具有下列情形之一的，認(rèn)定為拒不改正：（一）責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)后,環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的；（二）拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施復(fù)查的?！睋?jù)此，是否實(shí)施按日連續(xù)處罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)為，排污者是否實(shí)施了“拒不改正”的行為。

（二）“拒不改正”行為的理解

實(shí)踐中往往存在這樣的情形，排污企業(yè)在收到責(zé)令改正違法行為決定書(shū)后已經(jīng)積極實(shí)施了改正行為，但是由于其自身不能控制的客觀原因?qū)е聸](méi)有達(dá)到良好的改正效果，那么該情形是否屬于“拒不改正”行為？如被按日連續(xù)處罰又是否能夠得到有效救濟(jì)呢？對(duì)于此，(2020)遼03行終144號(hào)鞍山市生態(tài)環(huán)境局鐵西分局、鞍山開(kāi)發(fā)區(qū)熱力中心二審行政判決書(shū)作出了解釋如下：

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十九條、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第五條的規(guī)定，適用按日連續(xù)處罰的條件在于對(duì)責(zé)令改正而“拒不改正”。“拒不改正”是對(duì)排污者履行改正義務(wù)的一種兼顧主觀與客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其中，“不改正”是客觀上造成的結(jié)果，而“拒不”則表明其主觀上的抗拒狀態(tài)。因此，即使排污者存在未能按期完成改正義務(wù)的結(jié)果，也應(yīng)考察其主觀上是否存在拒不履行的情況。只有主客觀條件同時(shí)滿足，“拒不改正”方能成立并可對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰。如果排污者確已著手改正并已為之努力而未收改正之效，不應(yīng)視為“拒不改正”而武斷地適用按日連續(xù)處罰。

（三）地方性環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)定

《北京市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》（2023年版）對(duì)按日連續(xù)處罰裁量規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，并規(guī)定污染物超標(biāo)排放，有下列情形之一的可以不予按日連續(xù)處罰：“1.對(duì)無(wú)法采取停產(chǎn)、限產(chǎn)措施的民生項(xiàng)目，在治理改造期間污染物排放再次超標(biāo)的；2.污染物超標(biāo)種類總數(shù)較前次減少50%以上，再次超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)較前次下降50%以上或者新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)不超過(guò)0.5倍的；3．前次超標(biāo)污染物均已達(dá)標(biāo)，且新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)0.5倍以下的；……”根據(jù)上述規(guī)定，該三種不予按日連續(xù)處罰的情形實(shí)際均可以理解為“已經(jīng)采取了改正行為，但尚未達(dá)到改正效果。因此筆者認(rèn)為，該規(guī)定不僅體現(xiàn)了“拒不改正”行為主客觀相統(tǒng)一的理解，也更符合《行政處罰法》、《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》、以及《按日連續(xù)處罰辦法》“堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合”的立法原則，只有充分考慮排污違法行為造成的危害、主觀過(guò)錯(cuò)程度，改正態(tài)度和所采取的改正措施及效果，采取合理的行政處罰手段，過(guò)罰相當(dāng)，才能起到引導(dǎo)和督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為的效果、避免處罰權(quán)利的濫用。

04風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

由于按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行，且連續(xù)處罰次數(shù)不受限制的特殊規(guī)則，一旦啟動(dòng)，排污企業(yè)將面臨巨大的處罰風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索，因按日計(jì)罰開(kāi)出天價(jià)罰單的報(bào)道比比皆是，更有甚者單件案件罰款金額竟然超出千萬(wàn)。因此，排污企業(yè)一旦涉及《按日連續(xù)處罰辦法》第五條或其他法律法規(guī)規(guī)定的可以實(shí)施按日計(jì)罰的情形，一定要充分引起重視，并可以通過(guò)在以下重要節(jié)點(diǎn)采取相關(guān)措施，積極應(yīng)對(duì)，收集對(duì)己方有利的證據(jù)，以避免產(chǎn)生更加嚴(yán)重的處罰后果。

（一）監(jiān)督性檢查階段

1.環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督性檢查時(shí)，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以配合，對(duì)于排污設(shè)施的運(yùn)營(yíng)狀況描述應(yīng)客觀真實(shí)，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員有誘導(dǎo)式詢問(wèn)或記錄有誤時(shí)，應(yīng)予以及時(shí)糾正，并在筆錄中進(jìn)行確認(rèn)。

2.監(jiān)督性檢查如需現(xiàn)場(chǎng)取樣監(jiān)測(cè)的，建議排污企業(yè)主動(dòng)要求執(zhí)法及監(jiān)測(cè)人員出示相關(guān)證件進(jìn)行身份確認(rèn)，監(jiān)測(cè)人員還應(yīng)出示監(jiān)測(cè)委托書(shū)。在監(jiān)測(cè)過(guò)程中，排污企業(yè)應(yīng)注意監(jiān)測(cè)人員取樣過(guò)程的合法合規(guī)性，可以通過(guò)拍照、錄像、監(jiān)控等形式記錄取樣全程，并委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)同步采集平行樣品。

3.關(guān)注取樣后的監(jiān)測(cè)結(jié)果。由于污染物指標(biāo)的監(jiān)測(cè)容易受到多種因素的干擾，平行樣與環(huán)保取樣最終監(jiān)測(cè)結(jié)果不一致的情形在實(shí)踐中相對(duì)比較常見(jiàn)。排污企業(yè)應(yīng)注意跟蹤環(huán)保取樣的監(jiān)測(cè)結(jié)果，即便平行樣監(jiān)測(cè)合格也不能掉以輕心，一旦發(fā)現(xiàn)結(jié)果有誤應(yīng)及時(shí)提出異議和申請(qǐng)復(fù)核。

（二）收到責(zé)令改正違法行為決定書(shū)

1.對(duì)決定書(shū)內(nèi)容有異議的及時(shí)提起申訴，與環(huán)境保護(hù)主管部門積極溝通；

2.如確有違法行為，在決定書(shū)限定的期限內(nèi)積極改正；

3.對(duì)采取的改正措施予以記錄留痕，主動(dòng)向環(huán)境保護(hù)主管部門書(shū)面報(bào)告改正情況以及相關(guān)證明；

4.違法行為改正后，主動(dòng)向環(huán)境保護(hù)主管部門提交證明材料（如第三方監(jiān)測(cè)合格的報(bào)告）、申請(qǐng)復(fù)查。

（三）環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行復(fù)查

1.對(duì)復(fù)查全過(guò)程拍攝留痕，并委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)采集平行樣品。

2.跟蹤復(fù)查情況，主動(dòng)要求環(huán)境主管部門及時(shí)告知復(fù)查結(jié)果。

綜上所述，“按日計(jì)罰”制度對(duì)環(huán)境違法行為雖然具有強(qiáng)大的威懾力，但由于其處罰力度之大，對(duì)排污企業(yè)而言可能意味著巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，環(huán)境保護(hù)主管部門在實(shí)施這一制度時(shí)，更應(yīng)當(dāng)審慎行事，避免過(guò)度處罰，同時(shí)也建議針對(duì)可以不予處罰的特殊情形制定更為細(xì)致和透明的裁量準(zhǔn)則，確保行政處罰的公正性和合理性。同時(shí)，排污企業(yè)也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到"按日計(jì)罰"制度的嚴(yán)重性，將其視為提升自身環(huán)保管理水平的重要契機(jī)，不僅要從源頭上加強(qiáng)環(huán)保合規(guī)意識(shí)，同時(shí)在出現(xiàn)可能被處罰的情形時(shí)更要引起充分的重視，采取切實(shí)有效的措施，避免產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：李丹