人口高密度城市如何破局：“北上廣深”們迎大考

　　隨著我國大陸經(jīng)濟的飛速增長，人民生活水平的日益提高，加之城鎮(zhèn)化進程的加速，與香港、臺北類似的高人口密度城市在大陸開始涌現(xiàn)，以北上廣深四大一線城市為代表的一批典型的大城市迎來了人口的急速增長。而與之相應(yīng)地，大量的城市生活垃圾對原有的垃圾處理設(shè)施產(chǎn)生了嚴峻的考驗，焚燒場超負荷運營，填埋場壽命緊縮乃至垃圾圍城的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

　　圖 3 2016年垃圾產(chǎn)生量最大的五個城市垃圾產(chǎn)生及處理情況分析

　　根據(jù)《2017年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》，2016年我國城市生活垃圾產(chǎn)生量上海居首，北京次之?？紤]到常住人口，人均生活垃圾產(chǎn)生量最大的城市為廣州，深圳次之?？梢钥闯瞿戏匠鞘猩罾娜司a(chǎn)量相對較高，E20研究院認為這可能與不同地域人口飲食習(xí)慣不同存在關(guān)系。結(jié)合當年各城市實際處理能力來看，廣州缺口明顯，且人均垃圾產(chǎn)生量大，垃圾圍城形勢最為嚴峻。本文僅選取人均日均生活垃圾產(chǎn)生量在1公斤左右的四座一線城市：廣州、深圳、北京、上海進行分析。

圖 4北上廣深生活垃圾處理費收支情況一覽

　　整體來看，北上廣深人均實際繳費額均未達收費標準，收繳率仍有欠缺。四大城市相較，深圳收繳情況最好，收支短缺最小，這與其“隨水征收、間接計量收費”的方式有較大關(guān)系；而人均垃圾量和垃圾處理能力短缺情況均居首位的廣州收繳情況則不夠樂觀，雖收費標準最高，但實際收繳率較低，上門征收方式的實施效率值得商榷。另外兩大常住人口超過2000萬的“超級一線”城市京滬從收繳情況來看幾乎未收費，而龐大的人口帶來的垃圾處理費支出卻遙遙領(lǐng)先，北京雖針對居民端開征了處理費，但近30年前的收費標準與今天的實際處理成本相去甚遠，加之上門征收的低收繳率，實收金額可謂杯水車薪。

　　E20研究院在對我國主要從城市（包括直轄市、省會城市、計劃單列市）進行分析后認為，整體來看經(jīng)濟發(fā)展程度越高的城市，其財政承受能力越強，對垃圾處理費“污染者付費”的要求程度越低，征收緊迫性越弱。然而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口集中度高，生活垃圾產(chǎn)生量巨大，一味依靠政府付費，對加快推動垃圾分類、垃圾減量化進程有害無益。隨著香港垃圾收費立法工作的推進，對我國內(nèi)陸類似高密度城市的垃圾收費工作起到了一定的示范作用（參考鏈接：寧波生活垃圾收費機制研究成果發(fā)布 固廢產(chǎn)業(yè)進入3.0時代）。

　　為此，E20研究院對上述四個城市的收費機制設(shè)計、垃圾分類工作推進程度和末端處理設(shè)施建設(shè)情況進行了分析。垃圾收費工作的推動，需建立在各地相關(guān)配套機制齊全的前提下進行，結(jié)合長期的宣傳、教育基礎(chǔ)，不可一味邯鄲學(xué)步，反而適得其反。

　　廣州

　　廣州作為我國人均垃圾產(chǎn)生量最大的城市，其處理能力和需求矛盾最為明顯。因此，垃圾分類和減量工作最為迫在眉睫。同時，作為我國內(nèi)陸首個實施垃圾收費政策的城市，廣州市在垃圾分類和收費方面具有一定典型性。

　　分類情況

　　廣州市自2010年起開始全面推廣垃圾分類工作。2011年出臺了全國第一部生活垃圾分類規(guī)章制度《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，再一次走在了全國垃圾分類工作的最前端。自2012年起，市領(lǐng)導(dǎo)班子成員每年進行一次全市動員大會，號召全市居民積極參與垃圾分類。2015年起，廣州市開始在社區(qū)、街道等進行垃圾分類試點工作，并取得良好效果。目前，廣州市調(diào)整了垃圾分類工作的管理協(xié)調(diào)機制，垃圾分類工作已覆蓋60%以上人口，在832個社區(qū)開展定時定點分類投放，優(yōu)化了978條收運路線，與1200家餐廚單位簽署了征收協(xié)議并創(chuàng)建了655個餐廚垃圾收運點，升級改造了91座中小型壓縮中轉(zhuǎn)站。另外自2017年起，廣州市開始執(zhí)行機關(guān)、企事業(yè)單位的強制分類工作，并于9月起開始對垃圾分類進行執(zhí)法，已于10月起開始處罰，至今已開具40份整改通知。廣州市已將垃圾分類效果納入機關(guān)單位的績效考核范圍之中，充分利用績效考核杠桿帶動員工主動、積極、正確進行垃圾分類。廣州市高度重視垃圾分類工作的宣傳工作，走進學(xué)校、單位和家庭進行宣傳推廣，并于每周六進行專題宣傳。廣州市還組織了執(zhí)法者、家政工作人員、導(dǎo)游等一線作業(yè)人員進行垃圾分類的相關(guān)培訓(xùn)，力求將生活垃圾分類的理念帶入居民的生活工作之中。同時開展了“小手拉大手”的宣傳活動，將垃圾分類帶入中學(xué)、小學(xué)、幼兒園。

　　收費情況

　　廣州市早在上世紀五十年代起就已開始以10元/戶/月的標準向居民征收清掃保潔費。而垃圾處理費的收取則是從2002年開始實施，收費標準為定額收取居民5元/戶/月、單位7.5元/桶。由于垃圾處理有一定的公益事業(yè)屬性，廣州市垃圾處理收費的性質(zhì)為經(jīng)營服務(wù)型收費。這也使廣州市成為了我國第一個實行垃圾處理收費制度的城市。由于實行最早無例可循，收費標準的制定僅考慮居民、單位等的交費承受能力，并未進行成本測算。最初廣州市對垃圾處理費采取“收支兩條線”的管理方法，由區(qū)級相關(guān)部門直接上門收取，收到的垃圾處理費用上繳市級財政，用款再由財政二次分配下?lián)堋Ｉ祥T收繳的方式效果差、效率低，導(dǎo)致廣州市垃圾處理費實行數(shù)年來，收繳率持續(xù)走低。后廣州市對此做出調(diào)整，將垃圾處理費與清掃保潔費合并征收，共計居民15元/戶/月，由街道進行征收。同時對“收支兩條線”的管理方法做了相應(yīng)修改，收繳的垃圾處理費直接由街道保管、利用，不再上交財政部門，但同時，財政不再給予收費補貼。兩費合收有效地提高了垃圾處理費的收繳率，同時收費由街道自行支配利用也為垃圾處理費收繳工作帶來激勵作用，至2010年左右，收繳率有所提升，但仍不足三成。據(jù)E20研究院調(diào)研，2015年廣州市收繳垃圾處理費共計約1億元左右。廣州市生活垃圾集中處置設(shè)施距市區(qū)較遠，平均運距達85公里往返，垃圾清運車輛平均每日僅能往返運輸2次，運輸成本極高。根據(jù)2015年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，廣州市生活垃圾運輸?shù)某杀揪瓦_到2億元，收繳的垃圾處理費尚不足運輸成本的一半，距覆蓋生活垃圾處理全成本差距甚遠。

編輯：劉影