時間： 2017-01-10 16:12
來源：
作者： 羅桂連
從實務角度看，國內諸多PPP案例側重于確定某個價格水平。實際上，一個簡單的道路施工項目都無法按照招標價格完全鎖定。對于長達20-30年經營期的PPP項目，涉及規劃的調整、產品標準的提升、用戶服務要求的改變、技術水平的進步、法律法規的調整、各類不可抗力等各種可預期及不可預期邊界條件的改變，要算出一個可以長期鎖定的價格貌似超出人力極限。需要強調，PPP項目重要的是根據技術、財務、法律方案，構建價格形成機制、價格調整機制和成本費用與價格監督機制，而不是某個鎖定的價格水平。
為妥善解決不時出現的項目邊界條件的變化，各方需要建立起公共治理理念基礎上的爭議解決機制。目前，國內PPP立法存在缺失，司法途徑基本走不通，應當采取一些對抗性更低、更利于維護各方長期平等合作關系的爭議解決方式。
三、PPP的優勢與不足
近年來，國內規范地方政府舉債融資的政策文件密集出臺，地方政府通過融資平臺代為舉債搞建設的模式受到很大限制。同時，隨著房地產行業進入下行拐點，土地財政籌資模式難以為繼。巨大投資需求和持續收緊的傳統融資方式之間的矛盾，為PPP模式的快速發展提供了良好的契機。
在全球各個地區，通過多種多樣的PPP模式，私營部門在基礎設施領域的投資占比總體上持續快速增加。結合全球范圍內PPP項目實踐，PPP模式的優點主要體現在：更高的經濟效率，實現物有所值；更好的時間效率，確保工程進度；吸引社會資本，增加基礎設施項目的投資；提高公共部門和私營機構的財務穩健性；基礎設施/公共服務的品質得到改善；實現長遠規劃；樹立公共部門的新形象；私營機構得到穩定發展等。
雖然PPP模式的上述優勢得到市場的一致認可，并且大都有實證數據支持。但是，PPP模式在運作過程中也存在一些潛在的負面效應，主要包括：私營機構融資成本普遍較高、特許經營可能導致的壟斷效應、復雜的交易結構帶來的協調效率低、長期合同缺乏靈活性、降低成本和提高服務水平之間的兩難抉擇，等。
比如，在PPP模式下，對產品或服務進行市場化的定價，私營機構需要補償項目相關全部成本并獲得合理水平的投資收益，可能增加公眾的直接使用成本。如果由公共部門負責提供，由于公共部門的非盈利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用可能更低。當然，世界上并不存在免費午餐，低收費會表現為政府債務的累積或公共機構的虧損，最終會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。一個典型的例子是來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%，其中的一個主要原因是運營期滿15年后項目公司要將項目資產無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內回收，遠低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的實務經驗來看，運作規范運行良好的PPP項目，總體上可以降低項目的綜合成本。
又如，為了項目長期穩定運行，PPP合同可能會比較嚴格甚至僵化，靈活性不夠。各方在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目后期運行不能因時制宜，而只能遵照原來的合同條款執行，哪怕這些條款已經不再能實現項目生命周期的綜合成本最優。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估，并在公共部門和私營機構間實現最優分擔；同時還要確保通過公平的競爭性過程選擇最合適的投資者，所有這些前期工作通常需要長達1-2年的準備時間，勢必產生不菲的成本；二是在起草合同時保留適當的靈活性，這也必將增加成本，投資的不確定性增加會產生風險溢價。
四、打造成功項目的要點
PPP項目慢工出細活，我以老港垃圾衛生填埋場四期國際招商項目為例，介紹PPP項目成功實施的工作要點。
首先，政府決策工作機制要到位。老港項目涉及政府部門多，主要有行業主管部門上海市環衛局、市政府下屬基礎設施投融資責任主體上海城投總公司，還有市發改委、市建委、市財政局等決策部門，市房地局、市水務局等支持部門，市環保局等監管部門。建立由市領導牽頭的專門的高層次議事協調機構，是確保決策效率和可實施性的關鍵。在項目招商實施過程中，遇到的一些具體問題需要快速決策，沒有到位的有權威的決策工作機制，要么卡殼，要么扯皮，項目的成功實施難以保障。
第二，組建綜合能力強的工作團隊。老港項目涉及技術、法律、財務、招商程序等諸多專業領域，潛在投資者均為國際巨頭，對政府方工作團隊的能力要求很高。在技術方面，由市環衛局副局長徐振渠先生牽頭，徐老時任建設部環衛專家組組長，牽頭組建了由環衛局有關處室及下屬機構、北京城建院專家組成的國內一流的技術團隊，負責編制招商文件中的“技術規范和要求”部分，并組織投資建議書技術方案部分的評審與談判。法律方面，聘請童新朝律師領銜的專業團隊，童律師是武漢大學法學學士、北京大學法學碩士、加拿大拉瓦爾大學法學博士，受過大陸法與普通法兩套不同法系的系統性法律專業訓練，曾經參加過來賓B廠等諸多項目的法律服務工作，是國內法律專業知識最扎實、參與基礎設施投融資重大項目最多的專業律師。在老港項目中，童律師一直在工作現場參與項目全流程工作。財務方面，由上海國際集團資產經營有限公司楊德紅總經理領銜負責，招商程序由上海申信進出口有限公司負責，上海國際集團是國內重大工程項目融資的開拓者和領先機構。團隊的工作協調由上海城投副總經理蔡放鳴先生牽頭，蔡總與市主要領導溝通順暢，協調各政府部門的效率很高。我負責工作團隊內部組織與協調工作，與潛在投資者保持充分溝通。老港項目組建了國內水平最高、國際一流水準的工作團隊，確保項目招商文件和工作質量達到較高水平。
第三，選擇符合招商目的的專業投資者。老港項目的招商目的非常清晰明確且一以貫之：推進上海市垃圾處理項目建設、運營的市場化改革，引進資金，特別是先進技術和管理經驗，提升本市垃圾處理水平，降低垃圾處理綜合成本。政府方將潛在投資者范圍限定為國際排名前十位的垃圾填埋處理綜合投資運營商。招商前期與潛在投資者進行了充分密切溝通，國際巨頭Onyx，Sita，Waste Management長期跟蹤本項目，對項目情況非常熟悉，最終參與本項目競爭。其他有興趣但綜合能力稍差的潛在投資者，在了解項目對投資者的基本要求，以及招商文件的具體要求后，均知難而退，未出現攪局者。同一個層次的專業投資者之間的充分競爭和志在必得，確保投資競爭人充分展示專業能力和合作誠意。最終Onyx與中信泰富組成的聯合體勝出，引進了國內缺乏的國際先進技術，建設特大型海灘灘涂生活垃圾衛生填埋場，填埋場的有效庫容從2000萬噸增加到8000萬噸，測算的每噸生活垃圾處理費降低40％，運營期從18年延長至50年。
編輯： 李丹
E20特約評論員 中國保監會資金運用監管部投資監管處博士，現任陜西金融控股集團有限公司總經理助理(掛職)。清華大學管理學博士，倫敦政治經濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施項目融資及PPP領域從事實務、理論和政策制訂工作。在上海城投工作期間，牽頭組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商工作，深度參與了上海浦東自來水股權轉讓、江橋生活垃圾焚燒廠運營管理招商、竹園第一污水處理廠招商、上海外商投資固定回報清理等重大項目。2004年起組織帶領專業團隊，為西寧市、寶雞市、肇慶市、牡丹江市等地方政府提供PPP項目
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網 版權所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301
E-mail：hjf@e20.com.cn
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務所劉文義律師 京ICP備10040015號-8
京公網安備：11010802035285