時(shí)間： 2017-02-21 16:11
來源：
作者： 羅桂連
最近，流行一種觀點(diǎn)：PPP項(xiàng)目下的政府支付義務(wù)，不形成政府債務(wù)。如此，PPP模式成為政府的無本生意，相對(duì)于更為普遍性的政府借債實(shí)施項(xiàng)目模式，則有壓倒性的“物有所值”優(yōu)勢(shì)，PPP模式將一統(tǒng)江山，席卷宇內(nèi)，成為全球各國的政府項(xiàng)目的唯一實(shí)施模式。但是，為什么又不是這樣呢？
羅桂連
（E20特約評(píng)論員，中國水網(wǎng)金牌專欄作家。作者簡(jiǎn)介：清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級(jí)專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓?qǐng)專家，中國資產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會(huì)主任委員,中國水網(wǎng)特約評(píng)論員，E20研究院PPP專委會(huì)成員。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者,注冊(cè)會(huì)計(jì)師。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實(shí)務(wù)、研究和政策制訂工作）
在政府借債實(shí)施項(xiàng)目模式下，如美國的市政債與國內(nèi)的地方政府債券，還包括政府融資平臺(tái)模式，政府依托自身信用,通過發(fā)行債券等方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。這類政府債務(wù)在政府的報(bào)表上列示，或者雖然沒有明示，但政府明白這是不可回避的債務(wù)。
在PPP模式下，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，項(xiàng)目的融資主體從政府變成了政府選擇的社會(huì)資本。在使用者付費(fèi)充分的特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目中，不會(huì)涉及政府未來的支付義務(wù)，確實(shí)不會(huì)形成債務(wù)。但是，在使用者付費(fèi)不足的可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目中，政府在PPP合同期內(nèi)的足額、靠譜的支付，是確保項(xiàng)目可融資性和正常提供公共服務(wù)的前提。在沒有使用者付費(fèi)的政府采購類PPP項(xiàng)目中，政府在PPP合同期內(nèi)的支付義務(wù)的約定和有效落實(shí)，更是項(xiàng)目落地的基石。在當(dāng)前國內(nèi)的PPP項(xiàng)目中，絕大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期內(nèi)的未來支付義務(wù)。這是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)！
何為“負(fù)債”？國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的定義為：負(fù)債是指企業(yè)過去的交易或事項(xiàng)形成的、預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。我國的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的定義為：負(fù)債是企業(yè)所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量、需以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)。
實(shí)務(wù)中的大部分PPP項(xiàng)目，政府在PPP協(xié)議生效日起，即確立了未來較長時(shí)期內(nèi)不可撤銷的實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)時(shí)付款義務(wù)。這里的“現(xiàn)時(shí)”，指的是付款義務(wù)確立的時(shí)點(diǎn)，而不是支付某筆資金的時(shí)點(diǎn)。按照實(shí)質(zhì)重于形式的會(huì)計(jì)原則，在需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，未來的政府付費(fèi)確定無疑，應(yīng)當(dāng)將其作為負(fù)債予以確認(rèn)。
再次強(qiáng)調(diào)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，需要區(qū)分不需要政府付費(fèi)的特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目與需要政府付費(fèi)的其它PPP項(xiàng)目。對(duì)于前者，政府不實(shí)質(zhì)性承擔(dān)未來支付義務(wù)，確實(shí)不形成政府債務(wù)。對(duì)于后者，項(xiàng)目本身缺乏足夠的未來收入現(xiàn)金流來償還債務(wù)，政府承擔(dān)確定的未來支付義務(wù)，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為政府債務(wù)。債務(wù)金額的計(jì)量，則需要考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)等因素，通過會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來明確。
有些專家說，在目前的有關(guān)政策性文件中規(guī)定的“政府債務(wù)”種類，沒有包括“PPP合同下的政府支付義務(wù)”，因此“PPP合同下的政府支付義務(wù)”不形成政府債務(wù)，這是一種“神邏輯”。只能說明這些專家缺乏對(duì)“債務(wù)”的基本認(rèn)識(shí)，PPP是新生事務(wù)，部委的政策性文件與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定與修改需要一個(gè)過程，我確信有關(guān)制度性漏洞很快就會(huì)彌補(bǔ)。
如果“PPP合同的政府支付義務(wù)”不形成“政府債務(wù)”，可能造成如下嚴(yán)重后果：一是宏觀上政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)不實(shí)，造成政府總體債務(wù)規(guī)模失控，形成潛在的系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是地方政府可能過度依賴政府付費(fèi)類PPP模式，不計(jì)成本、不計(jì)后果盲目大規(guī)模啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)；三是社會(huì)資本能否收到政府付費(fèi)存在特別高的風(fēng)險(xiǎn)。
編輯： 程彩云
E20特約評(píng)論員 中國保監(jiān)會(huì)資金運(yùn)用監(jiān)管部投資監(jiān)管處博士，現(xiàn)任陜西金融控股集團(tuán)有限公司總經(jīng)理助理(掛職)。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資及PPP領(lǐng)域從事實(shí)務(wù)、理論和政策制訂工作。在上海城投工作期間，牽頭組織了上海老港生活垃圾填埋場(chǎng)國際招商工作，深度參與了上海浦東自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓、江橋生活垃圾焚燒廠運(yùn)營管理招商、竹園第一污水處理廠招商、上海外商投資固定回報(bào)清理等重大項(xiàng)目。2004年起組織帶領(lǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為西寧市、寶雞市、肇慶市、牡丹江市等地方政府提供PPP項(xiàng)目
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