困擾全國燃煤電廠的大麻煩有望解決！王志軒：“排污許可‘一證式’管理”改革要這么做！

時間： 2016-12-20 17:09

來源：

作者：王志軒

2、破除障礙，提高辦事效率，適應建設法制政府要求

“一證式”管理改革是環境管理基礎制度的改革，是中央與地方政府、政府與企業間生產關系重新調整的革命。既是政府部門間污染控制的權利和責任再平衡的改革，也是政府與排污企業間監督與被監督內容、方式的重大改革。總體看，是一場要求政府環保部門“革”自身命的改革，改革成敗取決于政府對“一證式”改革的認識和決心，以及對建設法制政府的認識和信心。

“一證式”管理改革不僅要滿足現行排污許可設定主體和實施主體合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根據《行政許可法》規定，我國設定行政許可的最低位階為地方政府規章，但這種許可受到嚴格限制且具有臨時性，不能超過1年。而國務院各部委的部門規章不得設定行政許可，只可對實施上位法設定的行政許可作出具體規定。行政許可實施機關是行政機關或者授權的具有管理公共事務職能的組織，但不能是第三方組織；

同時，四中全會提出：“根據不同層級的事權和職能，按照減少層級、整合隊伍、提高效率原則，合理配置執法力量”，在包括資源環境在內的領域“推行綜合執法”。因此，排污許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，應當確定一個機構統一受理行政許可，這是在一個主體內部如何分工的規定，即“內部千條線，對外一根針”。同時，國務院提出：“凡能實現網上辦理的事項，不得要求群眾必須到現場辦理；能通過網絡共享的材料，不得要求群眾重復提交；能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供。”“打通數據壁壘，促進各部門、各層級、各業務系統互聯互通”。

3、整合許可，知行合一，化繁為簡

整合之后的“一證式”管理，是行政許可整合平臺、監管要素綜合平臺、法定基礎數據提供平臺、監測（監管）方法整合平臺、各級政府監督整合平臺，以及污染糾紛處理依據（許可證是法律文件，且是唯一的法律文件，否則不是“一證式”）。整合的核心在于“合”，而“合”的依據是《行政許可法》的基本要求。

《行政許可法》對于即便允許行政許可的事項，如果能夠予以規范的可以不設行政許可，如“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”。可見，對于取消了煙氣旁路的燃煤電廠的煙氣排放應當是能夠滿足“事后監督”條件的，對于可以不設行政許可的情況在排污許可整合中簡化、淡化甚至取消多重的許可要求。因此，通過“整”，以多污染物綜合防治替代單一污染要素的單一防治，以統一監管，替代多層級、多部門、多機構、多方式監管，從而達到環境為本，知行合一，責權一致，化繁為簡“合”的目的。而不是通過“整”，把現行的許可機械疊加到一個許可證上，使不合理的許可在法律上更加穩固、更為繁雜。尤其是要通過“一證式”許可證，“將政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項以權力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權力相對應的責任事項、責任主體、責任方式”。在整合中，凡是整合不到許可證中與排污監管相關的規定、規范、指南、路線等，都不是排污許可要求，可由企業自主選擇。

排污許可“一證式”管理改革建議

綜上，筆者提出排污許可“一證式”管理改革后制度框架圖，見圖3。

比較圖3與圖1可看出：對火電廠排污許“一證式”管理直接相關的制度是污染物綜合排放標準、環境影響評價以及地方政府規章。其余環境管理制度如有必要都通過這三個基本制度實現，這就減少了多個部門、多個制度直接對電廠的管理，把大量政府需要協調的工作留在了政府內部完成，從而達到了“一證式”管理改革目的。之所以將地方政府規章放到如此重要位置，是因為地方政府對環境質量負責是環保法規定的基本法律責任，這樣，可以使責權利緊密結合。改革后對火電廠有重要影響的環境管理制度相關關系以及關鍵要素進一步說明如下：

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編輯：張偉

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