困擾全國燃煤電廠的大麻煩有望解決！王志軒：“排污許可‘一證式’管理”改革要這么做！

時間： 2016-12-20 17:09

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作者：王志軒

我國在環境保護、污染控制、清潔生產、能源節約、循環經濟等方面制定了法律，規定了相關制度。但這些法律并不是在一個頂層設計下制定，這就容易造成管理的交叉。加之在立法過程中往往存在較為突出的利益部門化傾向和爭權諉責現象，進一步導致制度間溝通協調不夠，出現不同的行政部門執行各自的制度時，對同一排污企業進行交叉許可、重復許可。

③ 知行分離，即理論與實踐脫節。

各國的污染物排放標準是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性選用不同的技術層次，對有毒污染物的控制要求嚴格得多，核心是強調健康制約，而對常規污染的控制則是環境、經濟、技術的協調。我國《環境保護法》規定：“國務院環境保護主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準”。但近些年對火電廠提出的污染控制要求經常是偏離了這一要求，如廢水零排放的批復屢見不鮮，花了大價錢，實際上很難完全執行；一些帶有強制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

2、火電廠特殊性問題分析

① 火電廠以煙囪為特點的排放對人影響直觀、深刻，長期以來它既是工業化的標志，也是大氣環境污染的標志，即便采用高效污染控制措施，在煙囪排放中以煙塵為主要特征的濃煙滾滾現象（二氧化硫是無色的）已經由水汽替代，但由于肉眼無法區別污染物和水汽，常常被人們誤認為污染。這一特點，使火電廠易成為公共環境輿論的焦點，政府對電廠采取更嚴格的措施往往成為應對輿情的手段。

② 全國約一半的煤炭轉化為電力，就單一排放源看，大氣污染物排放量大、比例高、影響范圍廣，社會影響大，從而也容易成為關注重點、成為法規約束重點和政策試點重點。

然而，人們往往容易忽視了一個科學事實，燃煤多并不等于排放量就大，關鍵要看采取了什么措施；排放量大并不等于對環境質量影響大，關鍵是要看電廠布局和排放方式以及與大氣擴散和輸送條件；對環境污染是否嚴重，不是僅看一個行業所占排放比例的大小，而是要看此行業對全社會的綜合影響，更要從個體企業看對環境質量的影響大小。如果中國用于燃料的煤炭都用于發電而不是散燒，發電污染排放比例為百分之百，則現在中國大氣環境質量不是更差而是更好。

③ 對火電廠這一獨特污染源，在法規中雖然有專門的規定（如大氣法），但是，除了執行火電廠專門排放標準外，并沒有免除法律普遍性規定要求，

造成了火電廠既要執行專門性規定，又要執行普遍性規定，正如要在西服上再套上長袍馬褂，要求重疊不可避免。

④ 因火電廠絕大部分是國有企業、且央企又占據主導地位，“聽話”“好管”“好出政績”成為行政部門、甚至企業自身在環境領域推進管理創新、技術創新的追求。

解決問題的方法和原則

1、尋找解決問題的“鑰匙”

國家已經確定了解決問題辦法，即整合現有各種許可和管理要求，實行“排污許可的‘一證式’管理”。但“一證式”管理改革突破口在哪里？

筆者認為，把握好環保管理制度的科學性、法律支撐、可操作性三要素之間的關系是破解問題的突破口和方法。圖2是筆者提出的環境管理制度科學性、法律支撐、可操作性三要素關系概念圖，解決問題的“鑰匙”就是要推進圖左側圖形表達的關系向右側發展。

圖2具體解釋如下：S、I、M區分別代表環保管理制度的科學性、法律支撐、可操作性三個要素，三個區分別交匯成A、B、C、D區，A區表示制度有操作性、科學性但沒有法律支持；B區表示制度有法律支持、有可操作性但沒有科學性；C區表示制度有科學性、有法律支持、但不具備可操作性。可見，D區是理想情況，即制度既有科學性又有法律支撐且有可操作性。隨著改革不斷推進、社會不斷發展、環境要求不斷提高，各個區的大小是動態變化的。改革就是不斷擴大D區的過程，即促進A 、B、C區轉化為D區、減少S、I、M區的過程。

排污許可“一證式”管理改革對環保制度的影響是多方面的，牽一發而動全身。僅從需要講，不僅需要調整現行環保法規中的管理制度，且要調整一些相關法律如《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《節約能源法》等的相應制度，若條件具備，更應當從環境基本法入手，對法規體系進行重構。但改革是漸進的，短期進行“休克式”環保法律體系和內容的全面改革既不現實也非常有害。

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編輯：張偉

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