在我國環(huán)衛(wèi)市場化全面鋪開和城市精細(xì)化管理的背景下，各地普遍通過環(huán)衛(wèi)一體化方式開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目。

本文主要從政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目和特許經(jīng)營類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目為研究對(duì)象，重點(diǎn)論述項(xiàng)目如何開展，服務(wù)費(fèi)如何測算、運(yùn)作過程中可能遇見的問題及解決辦法。

環(huán)衛(wèi)市場化改革起步于2002年，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，是我國第一次使用文件形式確定市政公用行業(yè)改革的方向，是中國環(huán)衛(wèi)開始邁向市場化和產(chǎn)業(yè)化的里程碑。

2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，環(huán)衛(wèi)市場化由此進(jìn)入快車道，環(huán)衛(wèi)服務(wù)由初期的碎片化、低端化逐步過渡到一體化、機(jī)械化、專業(yè)化、精細(xì)化、智慧化；環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作模式也由初期的政府供給形式，過渡到政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營和PPP多種運(yùn)作模式。

本文從環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)，分別論述不同類型環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目運(yùn)作過程、運(yùn)作中注意事項(xiàng)，并提出項(xiàng)目運(yùn)作的建議。

我國環(huán)衛(wèi)一體化業(yè)務(wù)開展情況

近年來，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目屢見報(bào)端，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目既包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)范圍的橫向拓展，又包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)上下游各環(huán)節(jié)的縱向延伸。

如地方政府將道路清掃保潔、垃圾收運(yùn)、小廣告清理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施（垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、公共廁所、環(huán)衛(wèi)停車場等）管養(yǎng)、綠化帶垃圾撿拾、河道垃圾清理等環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容整體打包交給市場化企業(yè)承擔(dān)；又如地方政府將城市和農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，整體打包交給市場化企業(yè)承擔(dān)；還有地方政府將垃圾的收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)作為一個(gè)整體交給市場化企業(yè)承擔(dān)，這些都可以稱之為環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目。

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目有利于企業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度能夠降低作業(yè)成本，符合行業(yè)向上下游整合的發(fā)展趨勢。對(duì)政府而言，也有利于明確責(zé)任主體，提高監(jiān)督效率。

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目是當(dāng)前環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)的主流選擇，近年來上億元的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目層出不窮，小環(huán)衛(wèi)走向大環(huán)衛(wèi)，推動(dòng)服務(wù)模式不斷變革。經(jīng)查閱我國各地政府采購網(wǎng)，2021年環(huán)衛(wèi)市場化合同額前10名中有7個(gè)項(xiàng)目是環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，合同金額高達(dá)256億元。

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目運(yùn)作分析

根據(jù)是否涵蓋工程建設(shè)類內(nèi)容，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目分為2種類型：

一是不涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，如道路清掃保潔、垃圾清運(yùn)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)類型的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，此類型項(xiàng)目可采用政府購買服務(wù)方式運(yùn)作，也可通過特許經(jīng)營、PPP模式運(yùn)作。

二是涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，如項(xiàng)目內(nèi)容除道路清掃保潔、垃圾清運(yùn)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)外，還含有垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的建設(shè)、改造等工程建設(shè)內(nèi)容的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，此類項(xiàng)目僅能通過特許經(jīng)營或PPP模式運(yùn)作。

由于PPP項(xiàng)目趨于嚴(yán)格，近兩年來環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目更多采用特許經(jīng)營模式，同時(shí)為避免重復(fù)論述，本文主要從以不涉及工程建設(shè)的政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目和涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項(xiàng)目為研究對(duì)象，重點(diǎn)論述項(xiàng)目如何開展，服務(wù)費(fèi)如何測算、運(yùn)作過程中可能遇見的問題及解決辦法。

1. 政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目實(shí)施流程

政府購買服務(wù)類項(xiàng)目依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》開展工作：環(huán)衛(wèi)主管部門編制年度預(yù)算時(shí)，將購買服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購預(yù)算中，與部門預(yù)算一并報(bào)送財(cái)政局審核；財(cái)政部門審核后納入下一年度財(cái)政預(yù)算草案；報(bào)同級(jí)人民政府同意；報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議通過。批準(zhǔn)后，財(cái)政局將購買服務(wù)表格隨部門預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)給購買主體，然后再公開招標(biāo)確定承接主體。

在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，重點(diǎn)在于咨詢機(jī)構(gòu)替環(huán)衛(wèi)主管部門明確采購范圍、制定環(huán)衛(wèi)作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。方便環(huán)衛(wèi)主管部門日常對(duì)承接主體的環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行考核，并依據(jù)考核結(jié)果撥付環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)。

（2）項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)測算

對(duì)于政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，該類項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用測算可以采用定額測算。一般各省（市）住建部門會(huì)出臺(tái)環(huán)衛(wèi)作業(yè)消耗量定額，如北京、上海、天津、山東、河南、福建、湖北、廣東、廣西壯族自治區(qū)等，政府部門可依據(jù)定額計(jì)算環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用，據(jù)此安排財(cái)政預(yù)算。

當(dāng)然，我國仍有不少省份沒有出臺(tái)環(huán)衛(wèi)作業(yè)計(jì)價(jià)定額（消耗量定額），或出臺(tái)計(jì)價(jià)定額時(shí)間較早，作業(yè)單價(jià)、作業(yè)工序不能滿足實(shí)際需要，編制人員可參照定額計(jì)算思路對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用進(jìn)行測算。測算采用全費(fèi)用單價(jià)計(jì)價(jià)辦法，包括人工費(fèi)、工具費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)、規(guī)費(fèi)、管理費(fèi)、利潤、稅金。

以環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目案例中的道路清掃保潔為例，人工費(fèi)（含規(guī)費(fèi)）、機(jī)械費(fèi)、管理費(fèi)和利潤稅金各項(xiàng)費(fèi)用占道路清掃總費(fèi)用的比例分別為54.9%、23.5%、8.9%、12.7%；垃圾清運(yùn)項(xiàng)目中的人工費(fèi)（含規(guī)費(fèi)）、機(jī)械費(fèi)、管理費(fèi)和利潤稅金各項(xiàng)費(fèi)用占道路清掃總費(fèi)用的比例分別為37%、42%、8%、13%。

（3）費(fèi)用測算過程需要注意事項(xiàng)

1）服務(wù)內(nèi)容與作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定

服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均為項(xiàng)目合同的重要組成部分。服務(wù)內(nèi)容明確了服務(wù)對(duì)象有哪些、服務(wù)的工程量是多少；作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則明確了道路清掃保潔的等級(jí)、作業(yè)時(shí)間、作業(yè)頻次、作業(yè)質(zhì)量要求等，這些要素都直接與作業(yè)費(fèi)用掛鉤，也是日后進(jìn)行績效考核的明確指標(biāo)要求。

需要指出，目前我國大多城市已經(jīng)進(jìn)入精細(xì)化管理時(shí)代，有的城市提出了“席地而坐”、“大會(huì)戰(zhàn)+居家保潔+毛細(xì)血管”等清掃保潔作業(yè)模式。高標(biāo)準(zhǔn)的要求，政府需要付出對(duì)等的費(fèi)用才能實(shí)現(xiàn)，因此基于財(cái)政預(yù)算，需要地方政府提出適合自身的環(huán)衛(wèi)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2）人工費(fèi)的合理確定

在清掃保潔、公廁管養(yǎng)等人力為主的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目中，其人力成本占總服務(wù)費(fèi)用的比例超過50%，倘如機(jī)械化率低或公廁保潔要求更高的話，人力成本占比將更高。因此，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目如果人工費(fèi)測算過低將導(dǎo)致項(xiàng)目無法開展，測算過高又將導(dǎo)致政府多付費(fèi)。

編輯：趙凡