一、引言

隨著國民經(jīng)濟和城市建設的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，對環(huán)境衛(wèi)生的要求也越來越高。然而隨著城市垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長，環(huán)境的承載壓力越來越大，嚴重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，城市各類垃圾的處理問題越來越受到各方面的關注。盡管中央和地方政府不斷投入大量資金建設城市環(huán)衛(wèi)設施，但原有的管理和投融資體系已不能滿足要求，環(huán)衛(wèi)領域迫切需要打破已有體制，引入社會資本和先進的管理經(jīng)驗。推行環(huán)衛(wèi)市場化、創(chuàng)新投融資模式、盤活環(huán)衛(wèi)存量資產(chǎn)、充分吸納社會資本投資運營、并按照績效考核和服務效果付費，是有效解決環(huán)衛(wèi)一體化項目缺乏建設資金和管理效率低等現(xiàn)實問題的一種合理途徑。因此，本文將對環(huán)衛(wèi)項目的運作模式進行分析并展望環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展。

二、環(huán)衛(wèi)內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)鏈分析

(1) 環(huán)衛(wèi)內(nèi)容

根據(jù)原建設部《城市環(huán)境衛(wèi)生當前產(chǎn)業(yè)實施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的垃圾、糞便的收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱。建設部的《城市環(huán)境衛(wèi)生質量標準》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)所涵蓋的作業(yè)內(nèi)容包括：(1)道路清掃保潔;(2)生活垃圾和糞便收集運輸處理;(3)公共場所環(huán)境衛(wèi)生。

環(huán)衛(wèi)項目可分為兩類，一類是“大環(huán)衛(wèi)”，包括垃圾前端收集及終端處理，是垃圾清掃、收運、處置及綜合利用系列內(nèi)容的總稱;另一類是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運等一系列的環(huán)衛(wèi)作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領域。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設的內(nèi)容，其市場化主要是改變過去事業(yè)編制下人工清掃、轉運的低效率及高成本局面，以機械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢，從而滿足政府及公眾對城市環(huán)衛(wèi)保潔質量的要求。具體環(huán)衛(wèi)項目分類見圖1。

圖1 環(huán)衛(wèi)項目分類圖

(2)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈

環(huán)衛(wèi)工作與城鄉(xiāng)居民生活息息相關，環(huán)衛(wèi)市場具有空間大、資產(chǎn)安全、發(fā)展迅速和收益穩(wěn)定的特點。環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)從垃圾收集到處理利用全過程將涉及到不同部門及企業(yè)，產(chǎn)業(yè)上游涉及政府環(huán)衛(wèi)部門、環(huán)衛(wèi)運營公司、房產(chǎn)物業(yè)管理公司及環(huán)衛(wèi)設備制造商;產(chǎn)業(yè)中游涉及市容景觀養(yǎng)護公司、環(huán)衛(wèi)設施施工企業(yè)、環(huán)衛(wèi)保潔公司及垃圾清運公司等;產(chǎn)業(yè)下游涉及垃圾終端分類處理及再生資源回收利用等。具體詳見圖2。

圖2 環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈圖

三、環(huán)衛(wèi)項目現(xiàn)有主要問題分析

(1)建設資金問題。城市建設的發(fā)展使得人民群眾對于環(huán)境衛(wèi)生的要求越來越高，而垃圾分類處理的改革則催生諸如生活垃圾焚燒發(fā)電場、餐廚垃圾處理場、醫(yī)療廢棄物垃圾處理場、污泥處理場等更多設施的建設需求，各地政府財政資金緊缺，急需通過市場化運作，引入社會資本來解決項目建設資金問題。

(2)存量債務問題。現(xiàn)各地環(huán)衛(wèi)運營國有企業(yè)普遍債務率高，急需通過盤活存量資產(chǎn)(垃圾處理場或環(huán)衛(wèi)車輛設備等)的方式來解決債務問題。

(3)運營效率問題。現(xiàn)國內(nèi)大量環(huán)衛(wèi)作業(yè)主要依靠人工清掃保潔、收運轉運，效率低且成本高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)機械化率低，經(jīng)營管理水平有待提升。

(4)管理模式問題。長期以來，國內(nèi)環(huán)衛(wèi)工作的管理部門較多，各部門對作業(yè)效果要求不一，作業(yè)模式及時間也不同，缺乏統(tǒng)一性和整體性，制約了整體環(huán)境衛(wèi)生管理質量的提高。

(5)績效考核問題。現(xiàn)國內(nèi)部分區(qū)域環(huán)衛(wèi)工作未建立完善的績效考核機制，未按照環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容對環(huán)衛(wèi)服務企業(yè)或政府環(huán)衛(wèi)部門進行績效考核，監(jiān)管及考核的缺失也影響了環(huán)衛(wèi)作業(yè)的質量和效果。

四、環(huán)衛(wèi)項目運作模式

為解決上述問題，政府出臺一系列政策文件，通過深化改革，創(chuàng)新工作方式，拓寬融資渠道，轉變政府工作職能，激發(fā)市場活力，在環(huán)境衛(wèi)生公共服務領域，推廣鼓勵采用市場化運作的模式。

大小環(huán)衛(wèi)項目按照國家相關政策文件的規(guī)定可以采用不同的運作模式，具體詳見圖3。

圖3 環(huán)衛(wèi)項目運作模式圖

(1)運作模式簡介

PPP強調的是建立一種長期合作關系，政府需與社會資本利益共享、風險分擔。

國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號文)中首次對PPP進行了界定：“政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號文)指出：“推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。認真總結經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。”

政府購買服務則側重于公共服務，且政府對社會公眾負有供給責任。

《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)、關于印發(fā)《政府購買服務管理辦法(暫行)》的通知(財綜〔2014〕96號)中都明確將政府購買服務的定義為：“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。”

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)規(guī)定政府購買服務的內(nèi)容和范圍為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。

財政部發(fā)布關于印發(fā)《政府采購品目分類目錄》的通知(財庫〔2013〕189號)，文件對政府采購內(nèi)容做了詳細說明，其中“C16服務”部分中的“環(huán)境服務”內(nèi)容即包含環(huán)衛(wèi)項目實施服務的內(nèi)容。

(2)運作模式分析

2017年5月28日，《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)，文件指出嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。政府購買服務是先預算，后購買。

因大環(huán)衛(wèi)項目B部分垃圾終端處理為存量或新建垃圾處理場設施，不得通過政府購買服務模式實施，同時不得將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，因此，對于大環(huán)衛(wèi)項目，可以A+B包整體打包通過PPP模式實施;或者將A包與B包分開實施，A包采用政府購買服務模式，B包采用PPP模式。小環(huán)衛(wèi)項目僅包括垃圾處理前端道路清掃保潔、垃圾收集清運等環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務，故可采用政府購買服務模式實施。若小環(huán)衛(wèi)項目中包含中轉站的建設或存量環(huán)衛(wèi)設施設備的轉讓，仍可以參照大環(huán)衛(wèi)項目整體打包實施或分包實施。

考慮項目運作模式、實施周期、合作期限及財政支出等因素，對兩種模式的對比分析如下表1。

表1 運作模式對比分析表

五、結語

2017年財政部下發(fā)《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)，要求在垃圾處理領域全面實施PPP模式。從國內(nèi)環(huán)衛(wèi)市場看，環(huán)衛(wèi)PPP項目分布地區(qū)越來越廣，南方比北方活躍，其中深圳、上海、海口等市場化程度較高的地區(qū)表現(xiàn)較突出。但隨著模式優(yōu)化和各地跟進，市場化進程由沿海向內(nèi)地擴散。環(huán)衛(wèi)市場化的推進，將有效提高環(huán)衛(wèi)工作機械化率，提高運營管理效率，長期來看將有效降低環(huán)衛(wèi)服務成本并提高環(huán)衛(wèi)服務供給效率和質量。

隨著5G時代的來臨，深圳環(huán)衛(wèi)工進入5G時代，福田區(qū)政府環(huán)衛(wèi)PPP項目組建的“5G+環(huán)衛(wèi)機器人編隊” 將正式投入到福田街道清掃保潔工作中。這將改變市政環(huán)衛(wèi)作為勞動力密集行業(yè)的面貌，提升深圳環(huán)衛(wèi)工作的精細化、專業(yè)化、智能化水平。未來環(huán)衛(wèi)工作管理將越來越高效，智能化作業(yè)及監(jiān)管水平有效提高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)更系統(tǒng)規(guī)范。展望未來，環(huán)衛(wèi)項目服務需求越來越高，環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈趨于完善，環(huán)衛(wèi)PPP項目將有更大的市場空間，并將持續(xù)引爆市場。

編輯：趙凡