在6月21-22日召開的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上，E20研究院執(zhí)行院長薛濤就“后PPP時代，地方水務企業(yè)如何改革迎接新機遇”分享了個人的分析和思考。薛濤的報告分三部分，第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺后，政府投資行為將有何趨勢;第二部分詳細剖析了細分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系，以及各細分領(lǐng)域產(chǎn)生的投資機會;第三部分分析了地方水務企業(yè)在新趨勢下，如何迎接新機遇。

薛濤

01. 廿年磨一劍，出鞘風雷動

——《政府投資條例》的背后

《政府投資條例》于2019年5月5日發(fā)布，7月1日實施，目的是規(guī)范政府投資行為，進一步深化政府投融資體制改革，同時更好地防范政府隱性債務。《條例》對于供水、原水、固廢等公共服務領(lǐng)域的影響非常巨大。這是因為《條例》的投資定位是“公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護”等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營性項目為主。薛濤表示，政府將更多地退出商業(yè)領(lǐng)域，而對于公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府一定會有更強的參與度。

根據(jù)《條例》，政府投資以“直接投資”方式為主，對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。《條例》與PPP項目所涉及的領(lǐng)域有所重合、相互呼應。PPP項目中也有政府資本金、補助、貼息等方式參與。

政府的錢怎么花

從2014年“《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)43號)文件”啟動至今，經(jīng)過五年時間，地方政府逐漸把地方賬本從原來“相對模糊”的狀況變?yōu)槿缃竦摹八谋举~”，即“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經(jīng)營預算”、“社會保險基金預算”。

因此，大家能更加清晰的看到政府的錢怎么花。樓部長啟動的財政改革五年來，已經(jīng)逐漸形成了新的系統(tǒng)，將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購行為等相對應，簡而言之形成以下這張圖，《政府投資條例》也在對其中一些資金流向進一步進行了規(guī)范。

政府的錢怎么花

比如一般公共預算可以用于公共領(lǐng)域的政府投資，可以支撐PPP，可以用于采購工程、設(shè)備、服務。另外注意到，在對平臺融資和PPP融資均予以規(guī)范收緊的情況下，近兩年一般債和專項債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來央地財權(quán)、事權(quán)再分配下，中央對地方的控制力進一步增加。為什么會更多采用債券發(fā)展的模式，而不是原來的平臺模式?薛濤表示，通過發(fā)債的方式，中央對地方的融資行為有更多的管控和關(guān)注，而平臺模式還不夠。這將給專業(yè)平臺的方向帶來新的變化。

《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》

《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(簡稱“企業(yè)投資條例”)是近兩年出臺的重要文件，幾乎規(guī)范了所有的投資行為。薛濤表示，從兩個條例的邏輯關(guān)系來看，中間還差了一個條例，就是大家非常關(guān)注的“PPP條例”，但“PPP條例”仍在醞釀中，估計近期難以出臺。因此，目前在PPP領(lǐng)域或者社會資本參與的項目領(lǐng)域，最高階法規(guī)依然是發(fā)改委在2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失，在“公共領(lǐng)域”和“商業(yè)領(lǐng)域”中間有一塊黃色的領(lǐng)域的空檔(如下圖)，既不能完全由《政府投資條例》規(guī)范，也不能完全用《企業(yè)投資條例》規(guī)范，“目前來看這個缺口還沒有補上。”

薛濤認為還有一點值得關(guān)注，《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業(yè)投資條例》交織，即政府和企業(yè)涉及到的公共服務投資。(注：論壇后所發(fā)布的1098號文進一步對比進行了規(guī)范，具體請參見薛濤評1098號文：PPP行穩(wěn)致遠的進一步，無關(guān)緊縮或釋放)

條例范圍

平臺VS PPP

薛濤表示，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，平臺負責的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與政府通過PPP融資的規(guī)模，由于相關(guān)政策文件的出臺，在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補格局。如果把事件拉長，對此規(guī)律會有更深入的體會。

平臺VS PPP

薛濤強調(diào)，在2019年之后，平臺負責的公共服務基礎(chǔ)設(shè)施融資一定會大幅上揚。所以PPP在經(jīng)歷這樣的變化之后，總體很可能會回到特許經(jīng)營的范疇，而未來很多特許經(jīng)營和非特許經(jīng)營的部分都將會成為平臺公司專業(yè)化轉(zhuǎn)型之后的增量所在，這也是地方水務企業(yè)可以特別關(guān)注的。

02. 細草微風岸，危檣獨夜舟

——細分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系

第二部分將詳細分析《政府投資條例》出臺后，以及在當前PPP的規(guī)范趨勢之下，對各個環(huán)保細分領(lǐng)域的影響。下圖中，在PPP的“a、b、c、d”四個分類中，“政府購買服務型特許經(jīng)營”、“非特許經(jīng)營的政府購買類型PPP(PFI)”兩類都是預算資金參與PPP項目具體方式，《政府投資條例》明確表示，凡是投資建設(shè)資金涉及預算資金，均應納入政府投資項目管理范圍。

編輯：王媛媛