2、政策的需要

垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質(zhì)資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統(tǒng)籌社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，只有依靠法律和政策的強(qiáng)制、引導(dǎo)作用，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化才可能實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)2002年頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，2005年又頒布了《可再生能源法》并開(kāi)始實(shí)施新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》， 2009年開(kāi)始實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確要求垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》要求推行產(chǎn)品責(zé)任延伸制度，目的是要調(diào)整政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會(huì)等各類主體在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和回收的全過(guò)程中所進(jìn)行的減量化、再利用和再循環(huán)活動(dòng)。

為了有效實(shí)施法律法規(guī)，相關(guān)部門又先后發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(計(jì)價(jià)格【2002】872號(hào))、《關(guān)于加快項(xiàng)目前期工作，積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化有關(guān)問(wèn)題的通知》(計(jì)辦投資[2002]1451號(hào))、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》(建城[2002]272號(hào))、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(建設(shè)部令【2004】126號(hào))、《國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2005〕114號(hào))、《城市生活垃圾管理辦法》(建設(shè)部令第【2007】157號(hào))、及《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》(財(cái)稅字(94)001號(hào))等政策措施。

最近幾年，特別是自2014年開(kāi)始，國(guó)家大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的工作。2016年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，明確將垃圾處理納入探索開(kāi)展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)領(lǐng)域。

需要明確的是，垃圾分類本身不是一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前端垃圾分類一定要與中端收集、運(yùn)輸，后端處理及利用相結(jié)合，它們是一個(gè)有機(jī)的整體。

將垃圾分類納入PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，是因?yàn)槔幚眍I(lǐng)域探索開(kāi)展PPP模式較早，申報(bào)國(guó)家PPP模式示范項(xiàng)目的積極性和成功率較高，且在開(kāi)展PPP模式示范方面取得了一定經(jīng)驗(yàn)。

更深層次的原因是，垃圾處理領(lǐng)域正處在推動(dòng)政府、社會(huì)、市場(chǎng)“互動(dòng)共治”的關(guān)鍵期，采用PPP模式將會(huì)對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)作用、吸引社會(huì)力量參與和消除政府大包大攬行為產(chǎn)生助推作用。

3、管理的需要

在管理體制上，我國(guó)目前多數(shù)城市環(huán)境衛(wèi)生體制完全是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)行的，是在垃圾糞便清掃清運(yùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，集管理職能和環(huán)衛(wèi)作業(yè)為一體，政企不分，事企不分，隨著環(huán)衛(wèi)工作內(nèi)涵的深入和外延的擴(kuò)大，顯得效率低、負(fù)擔(dān)重，不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。

政府既要負(fù)責(zé)管理又要負(fù)責(zé)服務(wù)，結(jié)果既不能有效的實(shí)施管理，又不能很好的進(jìn)行服務(wù)，這是現(xiàn)行管理體制最大的弊端。當(dāng)然，最近幾年環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革在全國(guó)各地逐步推開(kāi)。

由于環(huán)境衛(wèi)生涉及到社會(huì)的方方面面，傳統(tǒng)的體制和政策使相關(guān)行業(yè)互相分割，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，影響了管理力度。由于沒(méi)有有利的政策，廢舊物資回收行業(yè)正處于萎縮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的資源化;由于不能有效的保障全社會(huì)采取潔凈生產(chǎn)工藝，不利于垃圾的減量化。

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)采取多種經(jīng)濟(jì)手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對(duì)從事垃圾處理和回收利用的生產(chǎn)、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。

4、產(chǎn)業(yè)鏈的需要

政府在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運(yùn)輸和處置這一城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推器來(lái)對(duì)待。

城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的最終目的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的最大化，更是取得社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境的全面效益。

必須通盤考慮、設(shè)計(jì)城市垃圾處理的整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運(yùn)輸、加工、交易、廢品回收市場(chǎng)建設(shè)、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“產(chǎn)業(yè)鏈”中各個(gè)要素相互聯(lián)系，互成一體，任何一個(gè)要素的變化都會(huì)影響到其他要素。因此，要把“產(chǎn)業(yè)鏈”作為一個(gè)整體來(lái)設(shè)計(jì)、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個(gè)要素從“產(chǎn)業(yè)鏈”中分離出來(lái)而進(jìn)行的努力，都是收效甚微的。

垃圾的收集、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、處理、回收，由于由不同性質(zhì)的單位、無(wú)組織的人群操作，一方面因多個(gè)利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關(guān)系難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收、儲(chǔ)、運(yùn)、處理及回收各個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以有效地做好垃圾處理。

另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被個(gè)人或小團(tuán)體拿走了，而沒(méi)有回收價(jià)值的對(duì)社會(huì)環(huán)境有危害的部分卻被甩給了社會(huì)和政府，從而加大政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

即使有企業(yè)愿意投資垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，由于沒(méi)有政府在垃圾處理收費(fèi)、稅收優(yōu)惠及貸款支持等方面的政策扶持，往往難以持續(xù)支撐下去，最終也不得不退出這一領(lǐng)域。

5、融資的需要

在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，長(zhǎng)期以來(lái)，城市環(huán)境衛(wèi)生作為一項(xiàng)公益事業(yè)，完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。垃圾的產(chǎn)生者(居民或單位)，沒(méi)有付費(fèi)或“象征性”的付費(fèi)，從而垃圾產(chǎn)生的越來(lái)越多，結(jié)果垃圾收運(yùn)處理的費(fèi)用成為政府部門的沉重包袱，缺少資金來(lái)源，完全依賴于市長(zhǎng)是否重視，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)和資源化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理，不利于城市環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(三)現(xiàn)階段垃圾分類市場(chǎng)化面臨的主要問(wèn)題

作為一個(gè)新誕生的市場(chǎng)，垃圾分類市場(chǎng)化面臨一些先天不足，還有很多問(wèn)題，主要有：

一是理論體系不完整。垃圾分類是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，具體的實(shí)踐和推進(jìn)需要理論的支撐和指導(dǎo)。目前，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)完整、科學(xué)、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，來(lái)回答垃圾及垃圾分類的屬性和本質(zhì)是什么，垃圾分類的根本目標(biāo)是什么，實(shí)現(xiàn)路徑是什么以及相應(yīng)的保障措施、動(dòng)力機(jī)制等問(wèn)題。沒(méi)有理論作指導(dǎo)的實(shí)踐是無(wú)序和盲目的。理論和實(shí)踐是辯證的統(tǒng)一，一方面理論指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)程，另一方面實(shí)踐又推動(dòng)理論的進(jìn)一步完善。

編輯：程彩云