冷靜期的熱思考

　　國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫專家、北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民先從銀行視角為大家分析了PPP項(xiàng)目的融資特性。早期方案設(shè)計(jì)上應(yīng)該考慮能否完成“項(xiàng)目融資”，包括金融機(jī)構(gòu)關(guān)心的基本交易條件設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景下財(cái)務(wù)狀況模擬、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者評(píng)估等維度。與此對(duì)應(yīng)的，是三個(gè)方面的“達(dá)標(biāo)”。（1）項(xiàng)目基本盈利水平。項(xiàng)目的基本IRR和現(xiàn)金流水平要覆蓋銀行的本息；IRR>銀行貸款利率；現(xiàn)金流量>充足的還款付息倍數(shù)。（2）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。要求項(xiàng)目正常運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)需可控；終止合同需要有補(bǔ)償。（3）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者。政府有意愿分擔(dān)；企業(yè)有專業(yè)的能力分擔(dān)。

北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理  陳民

　　針對(duì)水務(wù)PPP項(xiàng)目中的水量預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，陳民表示，實(shí)際上遵循覆蓋經(jīng)營成本、銀行還本付息、企業(yè)資金平衡到企業(yè)獲得微利的順序，最后確定一個(gè)政府與企業(yè)的談判區(qū)域。

水量預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

　　關(guān)于提前終止，陳民指出應(yīng)區(qū)別不同情形進(jìn)行設(shè)定。其中，項(xiàng)目公司違約下，政府給予項(xiàng)目公司的補(bǔ)償，一般是基于資產(chǎn)凈值的補(bǔ)償，即移交資產(chǎn)的賬面凈值－終止違約金。政府違約情況下，一種方式是基于資產(chǎn)凈值的補(bǔ)償，即 移交資產(chǎn)的賬面凈值+一定期限內(nèi)的預(yù)期利潤；另一種方式在國外比較常見，是基于項(xiàng)目公允價(jià)值的補(bǔ)償，即以項(xiàng)目剩余期限內(nèi)的凈現(xiàn)金流的現(xiàn)值為依據(jù)。

　　陳民認(rèn)為，從風(fēng)險(xiǎn)分配合理安排的角度，過去政府“公建公營”是所有風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，現(xiàn)在PPP下，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循“銀行基本不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)→企業(yè)承擔(dān)有限的風(fēng)險(xiǎn)→政府承擔(dān)剩余的風(fēng)險(xiǎn)”原則。

　　對(duì)于環(huán)境企業(yè)，陳民建議關(guān)注環(huán)保資產(chǎn)的長期價(jià)值。因?yàn)榄h(huán)保項(xiàng)目大部分為重資產(chǎn)領(lǐng)域，資金回收期較長，收益主要靠實(shí)際運(yùn)營的效率，企業(yè)的投資價(jià)值取決于未來現(xiàn)金流的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

　　關(guān)于PPP未來發(fā)展，陳民指出，不少地方采取的是“成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)”的方式，但財(cái)政承受能力論證“10%”的額度資源有限，很可能形成對(duì)真正迫切需要、但尚處前期階段的公共項(xiàng)目的“擠占”。因此，他建議轉(zhuǎn)變做法， 選擇1至2類重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域/行業(yè)，做精PPP。此外，無關(guān)聯(lián)度的項(xiàng)目捆綁打包、聯(lián)合體“拉郎配”等現(xiàn)象對(duì)PPP實(shí)際成效不利，建議各方予以重視。

　　陳民還指出目前“10%”實(shí)際上對(duì)預(yù)算收支或者說政府現(xiàn)金流的管理，但沒有將地方政府視為一個(gè)獨(dú)立的信用主體。當(dāng)然，政府管理會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)表的完善將有利于政府更好進(jìn)行包括PPP在內(nèi)的項(xiàng)目管理。而PPP的真正出路則在于“創(chuàng)新”：一方面是政府創(chuàng)新，包括政策、標(biāo)準(zhǔn)和形態(tài)上的創(chuàng)新；另一方面是企業(yè)創(chuàng)新，包括產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)的創(chuàng)新。政企各方的創(chuàng)新肯定會(huì)產(chǎn)生更高效的模式，更合理的交易機(jī)制。建議企業(yè)不要在政策上轉(zhuǎn)圈、或者甚至尋找政策漏洞，而應(yīng)當(dāng)回歸提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力和優(yōu)勢(shì)。企業(yè)真正的創(chuàng)新實(shí)踐，如果真能為政府解決公共問題，肯定會(huì)為政府相關(guān)政策和規(guī)范所接納。

　　財(cái)政部PPP專家、北京大岳咨詢主任咨詢師唐鳳池在會(huì)上從其咨詢實(shí)操的角度分享了一些看法。他表示之前寫過一篇文章，大的形勢(shì)判斷沒有變化。（相關(guān)閱讀：一抓就死、一放就亂？唐鳳池對(duì)PPP現(xiàn)狀及未來的思考）92號(hào)文、192號(hào)文、23號(hào)文等系列政策出臺(tái)的目的是化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為，項(xiàng)目庫目前已成為PPP規(guī)范管理的“牛鼻子”，因?yàn)椴灰?guī)范就不能入庫、已經(jīng)入庫的可能清理出庫或被要求整改，不在庫則很難融資，這樣倒逼地方進(jìn)行規(guī)范操作。92號(hào)文要求“審慎開展政府付費(fèi)性項(xiàng)目”，有些地方政府則是理解為不讓做，或者是“不做不出錯(cuò)、做了可能犯錯(cuò)”。

　　唐鳳池還表示，除了PPP之外，“混改”的方式也是值得關(guān)注的，特別是供水、供熱、垃圾處理、污水處理領(lǐng)域。

　　而關(guān)于PPP未來發(fā)展，他認(rèn)為隨著資管新規(guī)、PPP立法等逐步落地，PPP市場(chǎng)會(huì)回歸到常態(tài)。而且，從邏輯上講，PPP本質(zhì)上具有商業(yè)屬性，市場(chǎng)主體是主要參與者，將會(huì)有更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和成長空間。

北京大岳咨詢主任咨詢師  唐鳳池

　　財(cái)政部和發(fā)改委PPP雙庫專家家、畢馬威(中國)公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH )合伙人李煒未現(xiàn)場(chǎng)出席沙龍，他以書面的方式分享了相關(guān)看法和建議。

畢馬威(中國)公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH )合伙人  李煒

　　關(guān)于PPP前景，李煒指出，自2014年P(guān)PP模式普及和發(fā)展以來，財(cái)政部、國家發(fā)改委等機(jī)構(gòu)一直將規(guī)范、可控和透明作為PPP操作的主要要求，建立了PPP綜合信息平臺(tái)、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)等常態(tài)化制度，并出臺(tái)了87號(hào)文、92號(hào)文、23號(hào)文等文件來落實(shí)上述要求。他認(rèn)為，規(guī)范、可控要求下操作實(shí)施的PPP項(xiàng)目從未遇冷，這與他年初預(yù)判基本一致，會(huì)從“重量”向“重質(zhì)”轉(zhuǎn)變和發(fā)展。這一次財(cái)政部、文旅部等國家部委，海南、西安等地方政府印發(fā)的相關(guān)意見，就代表和證明了各級(jí)政府對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目的強(qiáng)烈信心和促進(jìn)意愿，而規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)一步的擴(kuò)展，也將有助于實(shí)現(xiàn)“推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場(chǎng)的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效”的初心和目的。環(huán)保方面，有收費(fèi)權(quán)的供水、燃?xì)?、固廢等基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項(xiàng)目形成的資產(chǎn)對(duì)于資本市場(chǎng)來說毫無疑問是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，此類項(xiàng)目并不會(huì)遇冷。在環(huán)保領(lǐng)域，“全面實(shí)施”的污水和垃圾處理項(xiàng)目，以及國家關(guān)于海綿城市和黑臭水體治理等環(huán)保項(xiàng)目有著行業(yè)政策的鼓勵(lì)支持，此類項(xiàng)目也不會(huì)遇冷。但是，對(duì)于那些打著環(huán)保項(xiàng)目旗號(hào)但本質(zhì)上卻以工程建設(shè)為主要內(nèi)容的項(xiàng)目，估計(jì)還是會(huì)留在在寒冬中。

　　對(duì)于PPP項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)管理已制度化，李煒認(rèn)為，今后PPP方案設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面：（1）堅(jiān)持以績效付費(fèi)為導(dǎo)向。在環(huán)保尤其是水務(wù)和固廢領(lǐng)域已形成了以按結(jié)果付費(fèi)（達(dá)標(biāo)服務(wù)）為主的模式，但現(xiàn)在由于PPP項(xiàng)目工程化現(xiàn)象明顯，很多領(lǐng)域出現(xiàn)了大量可用性付費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)的模式，我們認(rèn)為以上對(duì)績效產(chǎn)出比較明確的行業(yè)，還是應(yīng)堅(jiān)持按結(jié)果付費(fèi)的績效考核方式；但對(duì)邊界條件比較模糊，如水環(huán)境綜合治理、海綿城市、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類等項(xiàng)目，績效產(chǎn)出較難確定的，目前雖不得不采用可用性付費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)模式，但實(shí)施時(shí)應(yīng)注意不能固化政府支付責(zé)任，且這類項(xiàng)目最終也會(huì)應(yīng)逐步過渡到以達(dá)標(biāo)服務(wù)結(jié)果為主的績效考核模式。（2）統(tǒng)籌財(cái)政支出責(zé)任。PPP項(xiàng)目的衡量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)堅(jiān)持在全生命周期內(nèi)統(tǒng)籌考慮財(cái)政在項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)中的總支出，避免某些地方“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的現(xiàn)象。（3）避免違規(guī)變相融資的現(xiàn)象發(fā)生。要理順項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力以及項(xiàng)目前期費(fèi)用與總投資這兩組關(guān)系。（4）重視并規(guī)范項(xiàng)目程序。具體包括項(xiàng)目“一案兩評(píng)”報(bào)告和最終簽訂的PPP協(xié)議是否一致，中標(biāo)社會(huì)資本和組建項(xiàng)目公司的股東是否一致等問題。

編輯：劉影