摘   要：平臺公司在我國已有二十多年的歷史，對推動我國城市化起到了重要作用，但也出現(xiàn)了債務(wù)規(guī)模大、融資成本高、效率低下、權(quán)利尋租等問題。本文提出用PPP模式對平臺公司進(jìn)行改革的方案，按照“先政府后平臺、先債務(wù)后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實(shí)施”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)平臺公司與政府脫鉤，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。 

關(guān)鍵詞：平臺公司、PPP、改革 

一、政府融資平臺公司的界定

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）中，對地方政府融資平臺公司的界定為“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。

財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號）中，進(jìn)一步明確“納入清理范圍的融資平臺公司是指，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。”

根據(jù)國發(fā)19號文和財預(yù)412號文，地方政府融資平臺公司（“以下簡稱平臺公司”）具有三個特征：一是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等出資設(shè)立，出資方式有財政撥款、注入土地、股權(quán)投資等；二是承擔(dān)地方政府投資項目的“投融資”功能；三是具有有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、行業(yè)性投資公司等。

二、平臺公司分類

從經(jīng)營區(qū)域級主營業(yè)務(wù)范圍的角度，我市融資平臺可以分為以下四類：

（一）綜合平臺

如各個省級城投公司等。這類平臺一般承擔(dān)所在區(qū)域城市的建設(shè)財政職能，還是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項目的融資主體、項目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運(yùn)營管理主體。綜合平臺在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、組織項目建設(shè)的效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)。

（二）行業(yè)平臺

如各地的保障房公司、水務(wù)公司、軌道公司等。這類平臺是城市建設(shè)中某一特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營主體，同時承擔(dān)所在行業(yè)的部分管理職能。行業(yè)平臺一般具有自己的施工、運(yùn)營隊伍，專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢明顯，組織項目建設(shè)的效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)，在其領(lǐng)域具有明顯優(yōu)勢。

（三）園區(qū)平臺

如各地園區(qū)開發(fā)公司等，類似園區(qū)內(nèi)的城投公司。園區(qū)平臺一般承擔(dān)相應(yīng)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。

（四）空殼平臺

2008年全球金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱的區(qū)縣級平臺。部分公司主要承擔(dān)安排干部、分流編制人員、處理不良資產(chǎn)的作用，對地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)起到的作用較小。

三、平臺公司發(fā)展歷程及存在的問題

（一）平臺公司發(fā)展歷程

改革開放后，東部沿海城市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動下城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，新開發(fā)地區(qū)建設(shè)任務(wù)增多。在此背景下，東部沿海地區(qū)成立了一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司，其主要職能是承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財力下降，但城市建設(shè)需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財政給予擔(dān)保，此舉獲得成功，有力的推動了上海城市建設(shè)。受此啟發(fā)，全國各地成立了大量融資平臺公司。2004年，天津市委市政府批準(zhǔn)成立天津城投集團(tuán)，作為政府性的投資公司，專司重大城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)職責(zé)，注冊資本為677億元，資產(chǎn)規(guī)模超4000億元，位居天津市大型國有企業(yè)之首。

總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺公司，把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。

2008年后，為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，國家提出四萬億投資計劃，在此帶動下各地又集中成立了一批融資平臺公司。大量平臺公司大規(guī)模、高成本的融資行為使債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，由于大部分是以地方政府財政為擔(dān)保，由此形成隱性政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務(wù)規(guī)模過大問題引起中央關(guān)注，由國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)19號文，要求清理平臺公司債務(wù)。2014年進(jìn)一步印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），要求地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。自此，平臺公司的發(fā)展進(jìn)入新階段，以規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險、轉(zhuǎn)型改革為主要特征。

（二）平臺公司出現(xiàn)的問題

我市平臺公司經(jīng)過2008年后的快速發(fā)展，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險的問題：

1、債務(wù)規(guī)模過大

平臺公司融資普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務(wù)規(guī)模失控。平臺公司建設(shè)的項目絕大多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資規(guī)模大，且難以產(chǎn)生現(xiàn)金流入，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊。由此造成債務(wù)規(guī)模越滾越大。

2、融資成本高

我市在近些年進(jìn)行了大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺公司舉借了部分高息債務(wù)，如信托、保險資金。

編輯：李艷茹