土壤污染防治立法難點：修復費用誰來埋單

時間：2017-07-07 17:05

來源：環保圈

鄭風田認為，在治理之前，對重大污染問題的摸底清查，應該是最重要的工作。比如，我國目前遭重金屬污染的土地究竟有多少?各種土壤污染主要分布在哪里?只有做好摸底排查工作，才能有針對性地進行投入。

一旦通過監測和摸底，找出了真正需要治理的重污染土地，那么，啟動治理工作就擺在面前了。雖然“誰污染，誰治理”的理念已經深入人心，但是很多的污染企業已不復存在，他們的污染行為發生在幾十年前甚至更遠的過去。根本找不到污染者的那些土地，所耗費的治理費用誰來買單?

所有這些，都需要這部土壤污染防治法給出方案和答案。

保護為先:守住尚且健康的土

預防為主，保護為先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品質，這是立法者在草案一審稿中釋放的觀念。

參與土壤污染防治法草案立法的全國人大環資委副主任委員羅清泉在6月22日向全國人大常委會組成人員說明這部法律草案時，并未提及大規模修復的理念，而是明確提出了預防為主、保護優先，堅決避免走“先污染、后治理”的老路。

環保部土壤環境管理司司長邱啟文解讀稱，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復”，而是重點針對擬開發建設居住、商業、學校、醫療和養老機構等項目的污染地塊，有序開展治理和修復。這個思路汲取了國外幾十年土壤治理修復的經驗和教訓。

在預防為主的基調之下，這部法律草案將修復和治理的范圍限定在那些與人類生活最為密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新開發項目健康用土的源頭。

中華大地960萬平方公里，尚未被污染的“好土”是主體，對此必須優先保護。草案提出，優先保護未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地;保護生態用地和未利用土壤。

在把住建設用地源頭方面，草案提出，在制定和修改土地利用規劃和城鄉規劃時，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊，不得批準其為住宅和公共用地。禁止在居民區和學校、醫院、療養院、養老院等單位周邊新建或者改擴建可能造成土壤污染的建設項目。依據這部法律草案，在化工毒地上面建學校這樣的事情，應該會消滅在建設用地審批環節。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何種情況的污染，這些是預防、保護與分類用土時的最重要依據。可以說，這些數據不精準的話，優先保護、合理利用、重點修復治理的設想都將落空。因此，草案規定了土壤數據監測的內容。每10年，國家組織一次土壤普查;日常時間，由環保部門負責對涉及生產、使用、運輸、貯存有毒有害物質的企業，工礦企業，垃圾處理企業，污水處理企業等，都要通過定期監測土壤，取得第一手的準確數據。

雖然土壤污染防治總的來說是以預防為主，但也要看到典型地塊及其周邊土壤污染狀況很不樂觀。在6月27日上午全國人大常委會組成人員對這部法律草案進行分組審議時，全國人大常委會委員、全國人大常委會法工委主任沈春耀提出，重點地方的治理、修復應納入工作規劃和計劃，擺在突出位置。

救受污染土地之命:誰是責任人?

預防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經生病的人。土地病人并不是完全“沒救”了，還可以通過修復，恢復成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的資金和較長的時間。誰負責給“生病”的土壤治病?這就需要設計出法律責任承擔的方案了。

土地污染責任的承擔者是誰?本法草案提出，是土地污染責任人和土地使用權人。只是現實有些骨感，試想幾十年甚至更早以前的污染，干壞事兒的人去哪里找呢?

在分組審議這份法律草案時，沈春耀委員提出了這個問題。他說，我們之前的環境保護立法都有一個明確的污染源頭，它從哪里來的，我們就盯住污染者、排污者，誰污染，誰承擔法律后果。而就土壤污染防治問題進行立法，就有相當的難度。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，它比較隱蔽也比較滯后，再加上歷史遺留問題多。有的污染是很多年前不知誰在這里搞壞的，留下的后果都由現在的人承擔嗎?所以土壤污染責任不容易確定，責任的追究和治理責任的落實也就比較難。“土壤污染責任人應該重點研究，土壤污染立法很重要的問題就是如何確定責任人。”沈春耀說。

那怎么辦呢?現在能做的是把草案中拗口的兩個責任人:土地污染人和土地使用權人的區別理清楚。沈春耀認為，土地使用權人有一種管護的責任，這和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物質排放或者泄漏等的責任是不一樣的。土壤污染者的責任和土地使用權人管護的責任，這兩個責任應該加以區別。

再考慮一種很可能發生的極端情況。一塊土地的責任人、使用人前后有很多、很大的變化，最后都找不到了，誰來治理這塊土地?沈春耀說，由政府把防治的任務擔起來，這樣設計的話，風險有多大?責任有多大?需要進行認真評估。圍繞確立一個責任體系后，在這個前提下規定權利義務。

接下來，是具體擔責的方式。是草案中的“污染擔責”適宜，還是改為“損害擔責”更有利呢?全國人大常委會副委員長萬鄂湘說，污染擔責就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費，大多只是一次性的，罰款性的。但是改為“損害擔責”的話，它的內容要廣泛得多，包括生態修復。以后這片土壤不管產生什么樣生態方面的破壞或者對人體健康方面的破壞，都要由污染者來承擔這個責任，相當于一種無限責任。2014年修改的環境保護法當中，已經采納了“損害擔責”。

編輯：程彩云

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