(二)面臨的挑戰(zhàn)

《水十條》《土十條》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各地區(qū)、各部門積極健全推進(jìn)落實(shí)機(jī)制，大力加強(qiáng)環(huán)境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進(jìn)展。但我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)尚未完成，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務(wù)十分艱巨。同時(shí)，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染物排放總量接近或超過(guò)環(huán)境承載能力，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然突出，改善水、土環(huán)境質(zhì)量需要付出不懈努力。

我國(guó)環(huán)境問(wèn)題呈復(fù)合型、壓縮型，多階段多領(lǐng)域多類型問(wèn)題累積疊加。相比國(guó)際上一些發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)是在較低的人均收入水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境壓力比其他國(guó)家更大，解決起來(lái)比其他國(guó)家更困難，需要源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，全社會(huì)共同努力，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、生產(chǎn)方式和生活方式。

分析來(lái)看，一些地方未能全面貫徹新發(fā)展理念，一些政策措施系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足，一些薄弱環(huán)節(jié)也直接影響水土污染防治工作成效。

一是法律法規(guī)有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來(lái)的，責(zé)任認(rèn)定需要建立新的法律體系，但我國(guó)土壤污染防治專項(xiàng)法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規(guī)定不具體，企業(yè)自證守法和溯及既往的按日計(jì)罰等制度亟待建立。

二是政府、企業(yè)和社會(huì)責(zé)任未有效落實(shí)。縱向到縣鄉(xiāng)基層、橫向到有關(guān)部門的壓力傳導(dǎo)機(jī)制還不順暢，職責(zé)不明確，落實(shí)不到位，一些地方存在重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)的現(xiàn)象。對(duì)企業(yè)治污主體責(zé)任的約束不夠、激勵(lì)不足。社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度越來(lái)越高，但是這種關(guān)注度尚未轉(zhuǎn)化為綠色的生活方式和消費(fèi)模式。

三是制度政策不完善。資源環(huán)境成本內(nèi)部化程度不高，價(jià)格稅費(fèi)的綠色調(diào)節(jié)作用不強(qiáng)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策法制化水平不夠, 市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。

四是基礎(chǔ)能力薄弱。執(zhí)法主體和監(jiān)測(cè)力量分散，環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍基本空白,市縣土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備匱乏、專業(yè)人員缺少，治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有待提升。

在水環(huán)境保護(hù)方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于，水環(huán)境質(zhì)量改善工作沒(méi)有有效統(tǒng)籌水資源開(kāi)發(fā)、水污染治理和水生態(tài)保護(hù)，流域環(huán)境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國(guó)對(duì)保障生態(tài)流量、增加環(huán)境容量、加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)的要求偏軟，重視不夠，落實(shí)不到位。

一是水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，流域水環(huán)境承載力明顯下降。水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，高耗水項(xiàng)目無(wú)序發(fā)展，海河、黃河、遼河等流域水資源開(kāi)發(fā)利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的40%的生態(tài)警戒線，20%-40%河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量被經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水?dāng)D占，部分河道生態(tài)流量嚴(yán)重不足。開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)過(guò)多地考慮經(jīng)濟(jì)利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫(kù)型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期(6-8月)京津冀有衛(wèi)星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區(qū)建設(shè)了太多的水庫(kù)閘壩相關(guān)。河流水量減少、流速變緩和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)能力減小，進(jìn)一步加劇了河流水質(zhì)惡化。

二是土地開(kāi)發(fā)利用不合理，流域生態(tài)環(huán)境功能嚴(yán)重降低。一些地區(qū)自然岸線過(guò)度開(kāi)發(fā)，河道岸坡硬質(zhì)化，生態(tài)空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態(tài)功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強(qiáng)度不斷增加,水源涵養(yǎng)能力顯著下降，流域生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。

三是水生態(tài)健康受損。108個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊(水庫(kù))中，四分之一處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，藍(lán)藻水華問(wèn)題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于基礎(chǔ)十分薄弱。

一是底數(shù)不清，全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查中的土壤污染超標(biāo)率是點(diǎn)位超標(biāo)率，反映的是全國(guó)土壤污染的總體態(tài)勢(shì)，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進(jìn)一步查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中污染地塊的分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。

二是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全，土壤污染調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)等方面還缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，土壤環(huán)境管理技術(shù)體系有待建立和完善。

三是尚未形成適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系。科技支撐不夠，治理修復(fù)“土方工程”不少，成功案例不多，往往面臨投資費(fèi)用高、二次污染控制難等問(wèn)題，沒(méi)有按照風(fēng)險(xiǎn)管控理念進(jìn)行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復(fù)的系統(tǒng)性管理。這導(dǎo)致有的地方對(duì)土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過(guò)度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復(fù)原狀。

二、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

(一)立法要求明確、注重追責(zé)嚴(yán)格

國(guó)際上在環(huán)境保護(hù)尤其土壤環(huán)境管理上普遍采用了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”“污染者付費(fèi)”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化追責(zé)。如，2010年美國(guó)墨西哥灣石油泄漏事件發(fā)生后，肇事方英國(guó)石油公司已支付620多億美元，用于環(huán)境應(yīng)急與清理、損害評(píng)估、環(huán)境修復(fù)、政府和解和訴訟賠償。日本、美國(guó)等國(guó)家土壤立法源于痛痛病、拉夫運(yùn)河等污染事件應(yīng)對(duì)，對(duì)責(zé)任問(wèn)題規(guī)定十分明確。美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》(又名《超級(jí)基金法》)規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及產(chǎn)權(quán)擁有者負(fù)有終身責(zé)任，獲益者負(fù)連帶責(zé)任。也就是說(shuō)，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險(xiǎn)的組織和個(gè)人都有可能成為追責(zé)的對(duì)象, 這極大地推動(dòng)了企業(yè)落實(shí)責(zé)任。1977年前，美國(guó)通用公司30年間陸續(xù)向紐約哈德遜河排放了近130萬(wàn)磅多氯聯(lián)苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國(guó)范圍內(nèi)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署共追索約400億美元用于土壤風(fēng)險(xiǎn)防控與修復(fù)。德國(guó)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》也規(guī)定：污染者及其繼承人，以及相關(guān)財(cái)產(chǎn)的所有人和土地使用權(quán)人有義務(wù)修復(fù)污染土壤和因土壤污染導(dǎo)致的水體污染。

國(guó)際上水土污染防治法制完善，條文詳細(xì)，規(guī)定具體，操作性強(qiáng)。美國(guó)水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬(wàn)九千字，規(guī)定清晰，責(zé)任明確。日本1970年頒布的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，到2011年進(jìn)行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護(hù)法》，并于1996年到2013年間進(jìn)行了8次修訂。由于認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)水平等因素，國(guó)外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現(xiàn)象的背后，既反映了對(duì)水土治理規(guī)律認(rèn)識(shí)加深，更反映了立法的可操作性導(dǎo)向。我國(guó)可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，盡快建立土壤防治方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度政策體系，確保制度嚴(yán)密、責(zé)任清晰、便于追責(zé)、管用好用。

編輯：趙凡