制度作用

　　□可避免污染事故企業(yè)被迫破產(chǎn)
　　□可使污染受害人及時得到補償
　　□可杜絕企業(yè)受益政府埋單現(xiàn)象

　　推行難點

　　□單靠企業(yè)自覺投保有相當難度
　　□要作為強制險推行無法律依據(jù)

　　環(huán)境污染責任保險制度今天終于被扶上了"馬"。

　　由國家環(huán)保總局與保監(jiān)會聯(lián)合公開發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境污染責任保險的指導意見》19日和媒體見面。這一指導意見,清晰地描繪了我國將要推行的環(huán)境污染責任保險制度路線圖。

　　"每出臺一項新政策,并不意味著就會一帆風順,反而可能遭遇更多的困難。但現(xiàn)實不容許我們等到問題解決后再開始行動,而是必須在行動中解決問題。"扶上馬了總要送一程,國家環(huán)保總局副局長潘岳的這番"送行"話,讓人們仿佛看到了這項制度前行路上的千難萬險。

　　環(huán)境案件難以勝訴 無保險制度是成因

　　湖南省吉首市退休干部劉德勝狀告吉首市農(nóng)業(yè)機械管理局污染損害賠償案,雖然有湖南省人民檢察院、最高人民檢察院等三級檢察院的抗訴,但最終還是沒有避免敗訴的結(jié)局(法制日報2007年11月13日曾作報道)。

[page]　　這個案件令中國政法大學環(huán)境法學教授王燦發(fā)至今不能釋懷。日前,在接受記者采訪時,他道出了敗訴后面的隱情:由于沒有環(huán)境污染責任保險制度,作為政府部門的吉首市農(nóng)機局根本賠不起,而賠不起在很大程度上會影響法院的判決。

　　據(jù)他介紹,劉德勝案件中,其家屬提出的賠償額高達四十多萬元。"如果劉德勝勝訴,那么,住在吉首市農(nóng)機局宿舍院里的其余9位受害者都有可能到法院起訴農(nóng)機局要求賠償。一家要求40萬元,9個家庭要賠償多少?"王燦發(fā)說,吉首市農(nóng)機局怎么賠得起?

　　王燦發(fā)還是中國政法大學污染受害者法律幫助中心的主任,據(jù)他介紹,近10年來,他們這家民間環(huán)保組織接觸過不下百件案子,其中,受困于污染企業(yè)無力賠付而不能勝訴的案件占了相當比重。

　　他認為,環(huán)境污染責任保險制度的缺失,在某種程度上影響了法院受理和審理污染損害賠償案件的積極性。"法院判決污染受害者贏,如果污染加害企業(yè)無力賠償,最終就有可能讓法院背上包袱:當事人會三番五次地上法院申請強制執(zhí)行,企業(yè)沒有賠償能力,法院怎么強制執(zhí)行?"王燦發(fā)說。

　　事實上,不僅僅是企業(yè)賠不起的問題。國家環(huán)保總局法規(guī)司副司長別濤今日在接受記者采訪時表示,更令人感覺不公的是,企業(yè)的污染行為許多情況下都是政府出錢埋單。別濤說,這方面的極端案例并不少見。在山西省繁峙縣,一個不值多少錢的油罐車在運輸過程中泄露,當?shù)卣畵奈廴撅嬘盟吹?不得不拿出6000萬元來處理污染。

　　王燦發(fā)說,在眾多的環(huán)境糾紛中,由于侵權(quán)人的賠償能力不足,再加上高昂的訴訟費用和曠日持久的訴訟過程,很多受害人實際得不到賠償。

　　據(jù)權(quán)威部門估算,我國每年由于環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟損失達1200億元,而實際賠償數(shù)額卻少得可憐,絕大部分損失由受害者、政府和社會承擔。

[page]　　"環(huán)境違法企業(yè)受益、國家埋單、公眾受害的現(xiàn)象極易導致群體事件。"對于王燦發(fā)的這種擔憂,潘岳表示贊同,他還透露:"過去一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故,在巨大的賠償和污染治理費用面前,事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn),受害者得不到及時的補償救濟,造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者個人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。"這種"企業(yè)違法污染獲利,環(huán)境損害大家埋單"的狀況造成了極大的社會不公。

　　另一個嚴峻形勢,是"目前我國已進入環(huán)境污染事故的高發(fā)期"。據(jù)潘岳透露,2007年國家環(huán)保總局接報處置的突發(fā)環(huán)境事件達到108起,平均每兩個工作日一起。再加上7555個大型重化工業(yè)項目中,81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域,45%為重大風險源,"防范機制存在的缺陷,導致污染事故頻發(fā),嚴重污染環(huán)境,危害公眾健康和社會穩(wěn)定"。

　　三類企業(yè)率先試水 借助行政力量推行

　　對于今天與媒體見面的《關(guān)于環(huán)境污染責任保險的指導意見》,潘岳作了充分解讀。他說,目前,環(huán)境污染責任保險是國際上通行的做法,企業(yè)就可能發(fā)生的環(huán)境事故風險在保險公司投保,由保險公司對污染受害者進行賠償?shù)闹贫?可以大大化解風險。

　　據(jù)他介紹,從今年下半年開始,國家環(huán)保總局與保監(jiān)會將選擇三類企業(yè)進行試點,這三類企業(yè)包括環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū),尤其是以生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學品企業(yè)、易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險廢物處置企業(yè)等,重點考慮近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)、行業(yè),其他類型的企業(yè)和行業(yè)也可自愿試行。

　　國家環(huán)保總局法規(guī)司環(huán)境政策處處長原慶丹透露,列入首批試點的省份和地區(qū)可能有浙江、寧波、河南、重慶、蘇州等。

　　而在具體分工上,環(huán)保部門、保監(jiān)部門和保險機構(gòu)三方面各司其職。其中,環(huán)保部門提出企業(yè)投保目錄以及損害賠償標準;保險公司開發(fā)環(huán)境責任險產(chǎn)品,合理確定責任范圍,分類厘定費率;保險監(jiān)管部門制定行業(yè)規(guī)范,進行市場監(jiān)管。

[page]　　此外,環(huán)保部門與保險監(jiān)管部門將建立環(huán)境事故勘查與責任認定機制、規(guī)范的理賠程序和信息公開制度。發(fā)生污染事故的企業(yè)、相關(guān)保險公司、環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法規(guī),公開污染事故的有關(guān)信息。在條件完善時,要探索第三方進行責任認定的機制。

　　鑒于目前不能推出強制險,國家環(huán)保總局有關(guān)負責人透露,他們將借助行政力量來推動環(huán)境污染責任保險制度的建立。比如,環(huán)保部門在進行環(huán)境影響評價時、在"三同時"建設(shè)項目驗收時,會對環(huán)境風險比較大的企業(yè)提出上保險的建議。

　　"如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責任保險,一旦事故發(fā)生,由保險公司及時給被害者提供賠償,企業(yè)避免了破產(chǎn),政府又減輕了財政負擔,這符合三方的共同利益。"潘岳表示,但這并不意味企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因為環(huán)境污染責任保險的收費與企業(yè)污染程度成正比,如果企業(yè)發(fā)生污染事故的風險極大,那么高昂的保費將使企業(yè)負擔沉重。

　　據(jù)潘岳介紹,環(huán)保部門將會同保監(jiān)會在"十一五"期間,初步建立環(huán)境污染責任保險制度,在重點行業(yè)和區(qū)域開展環(huán)境污染責任保險的試點示范工作,初步建立重點行業(yè)基于環(huán)境風險程度投保企業(yè)或設(shè)施目錄以及污染損害賠償標準。到2015年,基本完善環(huán)境污染責任保險制度,并在全國范圍內(nèi)推廣,基本健全風險評估、損失評估、責任認定、事故處理、資金賠付等各項機制。

　　缺乏明確法律依據(jù) 綠色保險前景堪憂

　　可以降低解決環(huán)境糾紛成本,維護公眾環(huán)境利益;解決違法企業(yè)受益、國家埋單的困局等等,是人們對環(huán)境污染責任保險制度的最終期待。但是,專家指出,如果影響這項制度實施的諸多難點問題不解決,人們的這些期待就有可能會打折扣。

[page]　　難點之一:一些大型企業(yè)參保積極性不高,投保企業(yè)不多,不利于環(huán)境風險的分散。

　　2007年,國家環(huán)保總局與保監(jiān)會以及專業(yè)保險公司曾進行過一項專門調(diào)研。調(diào)研結(jié)果證實,一些大型企業(yè)投保積極性并不高。

　　這份調(diào)查報告透露,他們在對中石油、中石化集團公司代表調(diào)查時,這些代表都對推行環(huán)境污染責任保險的工作表示支持,但是都認為目前不宜把大型化工企業(yè)納入環(huán)境污染責任強制保險的范圍內(nèi)。這些大企業(yè)的理由是:公司財力雄厚,可以自行解決污染賠償問題;與現(xiàn)有的保險和基金制度不好協(xié)調(diào),如中石油、中石化設(shè)有"安全生產(chǎn)保證基金",該基金已經(jīng)涉及環(huán)保方面;一些污染責任損害,如油污損害的賠償限額很大,擔心國內(nèi)保險公司不具有承保能力;建議將環(huán)境污染責任險計入企業(yè)生產(chǎn)成本。

　　同時,調(diào)研結(jié)果還顯示,不僅是大型企業(yè),就是一般企業(yè),投保意識也明顯不強。

　　業(yè)內(nèi)人士對這種局面頗感擔憂。他們認為,建立環(huán)境污染責任保險主要是通過眾多企業(yè)的參保來化解少數(shù)企業(yè)的高額賠償負擔。但是,如果投保企業(yè)不多,環(huán)境污染責任保險這一險種就很難形成規(guī)模,沒有一定規(guī)模,要實現(xiàn)環(huán)境風險的分散和分擔就會很難。

　　專家認為,事實上,環(huán)境污染責任保險的阻力還遠不止這些。保險行業(yè)雖然對這一制度的推行態(tài)度積極,但目前保險業(yè)市場上環(huán)境責任保險門可羅雀的現(xiàn)實,令專業(yè)保險公司舉棋不定。另外,環(huán)境污染責任保險具體保什么、保險費如何計算、保險公司如何賠付等等都還沒有最后敲定,第三方承擔的環(huán)境污染損失的評估和責任認定機構(gòu)也還沒有建立,這些都將困擾環(huán)境污染責任保險制度的順利實施。

[page]　　難點之二:法律規(guī)定嚴重滯后,法律基礎(chǔ)薄弱,環(huán)境污染責任保險目前無法推出強制險。

　　據(jù)別濤介紹,目前國家環(huán)保總局與保監(jiān)會聯(lián)合推行的環(huán)境污染責任保險制度,其法律依據(jù)基本上是一些政策性文件規(guī)定,比如,《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》、國務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》、國家環(huán)保總局、發(fā)改委、建設(shè)部等部委聯(lián)合發(fā)布的一些政策文件等等。還有一些國際公約,如遏制危險廢料轉(zhuǎn)移的《巴塞爾公約》、《國際油污公約》等等。

　　別濤認為,由于這些規(guī)定大多屬于政策層面,根據(jù)這些規(guī)定推出這項制度沒有問題,但是,要用它們來支撐整個環(huán)境污染責任保險制度的完全建立,還是存在難度,目前面臨的一個突出問題就是,沒有明確的法律規(guī)定,強制險就推不出。

　　保監(jiān)會財險部副主任董波日前在接受記者采訪時也表示,缺少法律規(guī)定的問題不容忽視。

　　一位不愿公開姓名的專家今日在接受記者采訪時透露,國家環(huán)保總局在正在修訂的水污染防治法草案稿中,寫入了專門的環(huán)境責任保險內(nèi)容。但這一內(nèi)容后來被刪除了。"人們原本期待水污染防治法能涉及到環(huán)境責任保險的內(nèi)容,現(xiàn)在看來是沒有指望了。"這位專家說。

　　據(jù)專家介紹,目前,世界上很多國家都把環(huán)境污染責任險作為強制險來推行。別濤和董波都表示,目前僅靠企業(yè)自覺投保環(huán)境污染責任險還有相當難度。

　　專家認為,如果不能推出強制險,我國的環(huán)境污染責任保險制度能走多遠、多深,他們不敢斷言。

　　盡管面臨諸多障礙,從長遠看,無論是環(huán)境問題專家還是保險業(yè)內(nèi)專家,都對這項環(huán)境經(jīng)濟新政策充滿期待。中國保險業(yè)資深人士更是滿懷信心地發(fā)出了大膽的預(yù)言:隨著國內(nèi)法律、監(jiān)管和技術(shù)不斷健全,這類產(chǎn)品應(yīng)該有非常廣闊的市場前景。（記者 郄建榮）