國家環保總局副局長潘岳：環境經濟政策體系是解決環保問題最有效的手段

　　在即將過去的2007年，“環保”是一個毫無疑問的關鍵詞。

　　從年初的環評風暴，到年中的流域限批，再到年底的廈門海滄化工區環評，政府部門的強力推進、社會公眾的積極參與以及社會輿論的關注，都使得國家環保總局這個系統前所未有的曝光在社會焦點中，以至于該系統很多官員都養成了一個習慣——在接受采訪時，他們都會不約而同的強調，不要提某個執行部門，而是要看到環境執法工作的系統性和不可操控性。

　　也就是在這個時候，國家環保總局副局長潘岳提出了一個針對環保問題的系統性解決方案——他將之稱為“環境經濟政策體系”。

　　12月25日，潘岳接受了本報專訪，系統的闡述了他所理解的環境與經濟之間的邏輯。

　　環境經濟政策新定義

　　《21世紀》：在2007年，國家環保總局依然進行了多次“風暴”式執法工作，但最終的收效似乎沒有民眾預期的大。

　　潘岳：環保總局四年來搞了四次環評執法，靠的全是行政手段。這些手段是現有法規制度框架內的最大創新，雖然在短時間內立竿見影，但長期效果卻十分有限。

　　在目前傳統財稅制度下，地方政府的稅收主要靠GDP，短期行為的決策導向必然決定他們力爭任期內效益最大化。在此背景下，地方政府有兩種選擇，要么自主創新“開源節流”，要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費時少、見效快。因此，其結局必然是以犧牲環境為代價。

[page]　　面對嚴峻的環境形勢，除了環境指標的考核問責制度未到位外，從經濟上講，還缺乏一套激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制。溫家寶總理曾指出，“解決環境問題必須實現歷史性轉變，即從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。”在這里，“必要的行政辦法”指得便是“區域限批”這類手段，而經濟手段則指的是全新的環境經濟政策體系。

　　《21世紀》：這是一個全新的理論和執行體系，潘局長如何詮釋這個概念？畢竟，對民眾來說，他們最關心的是某項政策實施的效果。

　　潘岳：環境經濟政策，是指按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。與傳統行政手段的“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。

　　根據控制對象的不同，環境經濟政策包括：控制污染的經濟政策，如排污收費；用于環境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態環境的政策，如生態補償和區域公平。根據政策類型分，環境經濟政策又包括：市場創建手段，如排污交易；環境稅費政策，如環境稅、排污收費、使用者付費；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環保技術開發和使用給予財政補貼；當然還有以生態補償為目的的財政轉移支付手段等等。

　　環境經濟政策體系之所以重要，是因為它是國際社會迄今為止，解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。在社會主義市場經濟體制下，作為宏觀經濟政策的重要組成部分，環境經濟政策對中央科學發展觀的具體實施至關重要。

　　《21世紀》：這實際上涉及一個核心的概念——環境保護和宏觀經濟運行之間存在密切的內部聯系，如何協調二者之間的關系，應該來說不是我們一個國家所面臨的問題，在推行這項政策時，國家環保總局是如何綜合考量的？

　　潘岳：從發達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域的宏觀環境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的。綜合來看，各國的環境經濟政策具有幾個共性：

[page]　　其一，普遍體現為一種政府對經濟間接的宏觀調控。通過確定和改變市場游戲規則來影響污染者的經濟利益，調動污染者治污的積極性，讓污染者也來承擔改善環境的責任。

　　其二，根據“污染者付費”原則，利用稅收、價格、信貸等經濟手段來引導企業將污染成本內部化，從而達到事前不得不自愿減少污染的目的，而不是事后。

　　其三，政府部門間在環境問題上的政策協調越來越緊密，都傾向一種混合的管理制度。隨著環境政策納入到能源、交通、工業、農業部門的政策中，環境政策與部門宏觀發展政策一體化的趨勢越來越明顯，客觀上把經濟手段與行政監管更有效地結合起來。

　　其四，逐步從“秋后算賬”向“全程監控”轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段，如產品收費、注冊管理費、清潔技術開發的補貼和押金制度等能夠發揮更大的作用。

　　《21世紀》：那我們國家所面臨的特殊性是什么？您怎么判斷這種特殊性？

　　潘岳：中國嚴峻的環境形勢使我們比發達國家更迫切需要出臺環境經濟政策。況且，發達國家現有的環境經濟政策的成功經驗已擺在那里。而我國目前環境經濟手段很少，更沒有形成一個完整獨立的政策體系。

　　其中原因之一就是沒算好兩筆賬：一筆是照目前高能耗、高污染的模式發展下去，也就是不實行環境經濟新政策，我們重化工業的發展空間還有多大，還將付出多少環境資源代價？第二筆是實行了環境經濟新政策后，我們的GDP增長速度要下降多少？政策實施和增長模式轉型成本到底有多大？中國經濟社會發展能否承受得起？算不清這兩筆賬，決策起來就少了些科學依據，雙贏的道路變成了兩難的選擇。好在環境惡化的形勢即便不用數字，只憑眼睛也能看到。

　　形勢不允許我們在“萬事俱備”的情況下再去實施那些理想的環境經濟政策，只能邊算賬、邊研究、邊試點、邊總結，聯合各方力量，全面推動建立有中國特色的環境經濟政策體系框架。

[page]　　綠色稅收政策急需出臺

　　《21世紀》：事實上，對于這種嚴峻的形勢，無論是國家環保總局還是社會公眾，都有一個非常清晰的認識，也就是說，如果不能在環保政策和經濟政策之間建立一個密切的聯動體系，是沒有辦法徹底根治的。那么，當務之急是要先出臺什么樣的政策？

　　潘岳：稅收可能是一個有效的杠桿。環境稅（綠色稅）已被西方廣泛采用。嚴格來講，環境稅主要是指對開發、保護、使用環境資源的單位和個人，按其對環境資源的開發利用、污染、破壞和保護的程度進行征收或減免。如果寬泛的理解，環境稅包括專項環境稅、與環境相關的資源能源稅和稅收優惠，以及消除不利于環保的補貼政策和收費政策。

　　通常做法仍是激勵與懲罰兩類。一方面對于環境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環境稅。

　　我們如果引進環境稅，就可以實現稅收增加、環境保護、社會公平的“三贏”目標。實行環境稅，環境經濟政策等于成功了三分之一。

　　《21世紀》：但是稅收會是一個比較敏感的問題，畢竟征稅的涉及面太大。

　　潘岳：鑒于環境稅收涉及面大，認識不一，這還需要一步步推進。

　　第一步，清除那些不利于環保的相關補貼和稅收優惠政策。比如，按照國務院關于限制“兩高一資”（高能耗、高污染、資源性）產品出口的原則，取消或降低這類產品的出口退稅（率）。環保總局最近剛向財政部門提供了第一批“兩高一資”化工產品的黑名單。

　　第二步，研究融入型環境稅改革方案。比如，我們應重點研究適合征收進出口關稅、降低或者取消高污染產品的出口退稅名錄，提出有利于環境保護的企業所得稅、消費稅和資源稅改革建議方案，并在條件成熟時，擇機出臺燃油稅。

[page]　　第三步，研究獨立型的環境稅方案。環保總局正在研究對生產重污染的產品征收環境污染稅的問題。即為了區域經濟結構調整與產業技術升級換代，也為了有效降低重污染產業和產品的比重，必須向重污染企業或產品征收環境污染稅。我們還要進一步研究開征污染排放稅與一般環境稅，條件成熟時還可設計不同的碳稅政策。

　　《21世紀》：作為一種手段，綠色稅收應該是一系列環境收費制度的突破口。環保總局有沒有全盤規劃？

　　潘岳：國際經驗表明，污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產生壓力，有時反而會起到鼓勵排污的副作用。

　　為此，我們要主動聯合有關部門，運用價格和收費手段推動節能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發展可再生能源、垃圾焚燒、生產使用再生水、抑制過度包裝等等。

　　構建綠色資本市場

　　《21世紀》：無論是綠色稅收也好，環境收費也好，這都應該是運用經濟杠桿來撬動環保工作的技術性措施。有專家說，從長遠來看，資本市場也應該體現出這個概念。潘局長如何判斷這個觀點？

　　潘岳：構建綠色資本市場可能是當前全國環保工作的一個突破口，是一個可以直接遏制“兩高”企業資金擴張沖動的行之有效的政策手段。通過直接或間接“斬斷”污染企業資金鏈條，等于對它們開征了間接污染稅。

　　企業融資的途徑：一是間接融資，指企業通過商業銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業通過發行債券和股票進行融資。

　　對間接融資渠道，我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環境友好型企業或機構提供貸款扶持并實施優惠性低利率；而對污染企業的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。

[page]　　簡單說，一方面，環保部門應積極為銀行部門提供相關項目的環境信息，如提供擬查處的環境違法企業與項目的名單。另一方面，人民銀行和銀監會應配合環保部門，引導各級金融機構按照環境經濟政策要求，對國家禁止、淘汰、限制、鼓勵等不同類型企業的授信區別對待。尤其要對沒有經過環評審批的項目不要提供新增信貸，避免出現新的呆壞賬。

　　前不久，環保總局與銀監會、央行共同發布了《關于落實環保政策法規防范信貸風險意見》，這應成為綠色信貸的基礎文件。

　　與間接融資渠道相比，我們在直接融資渠道上的“招”應更硬。企業發行股票、債券，都要通過證監部門這道關。我們要聯合證監會等部門，研究一套針對“兩高”企業的，包括資本市場初始準入限制、后續資金限制和懲罰性退市等內容的審核監管制度。

　　凡沒有嚴格執行環評和“三同時”制度、環保設施不配套、不能穩定達標排放、環境事故多、環境影響風險大的企業，要在上市融資和上市后的再融資等環節進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環境友好型企業的上市融資應提供各種便利條件。

　　建立生態補償機制

　　《21世紀》：這可能是對企業來說比較有影響力的手段之一，但是對于公眾而言，環境損害造成的影響始終存在，有沒有一個合理的機制來確保環境受損之后的相應補償和生態恢復問題？

　　潘岳：生態補償政策是我最關注的領域之一。這項政策不僅是環境與經濟的需要，更是政治與戰略的需要。它是以改善或恢復生態功能為目的，以調整保護或破壞環境的相關利益者的利益分配關系為對象，具有經濟激勵作用的一種制度。

　　所有地區和所有人發展的權利都是平等的。假如某個區域的生態環境對整個區域或流域有重大影響，一旦被破壞將會損害其他地區的利益，毫無疑問，這個區域將被限制或禁止開發。但不能因此剝奪這個地區發展的權利，更不能讓他獨自承擔環境的代價。

[page]　　因此，這就需要相關各方對放棄發展機會的該區域予以經濟補償，如對核心生態區域給予保護性投入，實施機會性補償政策。同時，還要對受益地區推行使用者付費與破壞性賠償制度，誰使用誰買單，誰破壞誰賠償，誰也不能隨意無償享受環境資源，所有受益者都應共同分擔環境成本。目前，發達國家大都采用了生態補償政策，成效顯著。

　　總體上看，我國現行補償政策具有明顯的部門色彩，沒有統一的政策框架和實施規劃。很多良好的政策設計，都莫名其妙地陷入分割體制中的部門利益“進一步協調”之中。今后生態補償政策的構建，應首先集中在水源地保護方面。選擇典型流域開展飲用水水源地保護補償、流域跨界污染控制補償、跨流域及流域上下游水資源優化利用補償、流域生態環境效益共建共享等試點，為建立宏觀有效的生態補償政策創造條件。

　　發達地區對不發達地區、城市對鄉村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產業對環保產業進行以財政轉移支付手段為主的生態補償政策，一旦研究實施成功，將為中國制訂可持續發展戰略（如主體功能區劃與產業布局的重新調整），為社會主義核心價值的進一步實現，為建立全球環境公平補償原則奠定基礎。

　　實行環境經濟政策“不能等”

　　《21世紀》：除此之外，環境經濟政策體系之中還應包括哪些部分的內容？

　　潘岳：排污權交易、綠色貿易和綠色保險制度也都應該包括在內。

　　排污權交易是利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源配置的一種環境經濟政策。排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調動污染者治污的積極性。此外，排污權交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環保組織就可以用籌集來的資金買下若干份額排污權使其不進入市場交易，就等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。

　　而綠色貿易制度的形成也是一個重要的組成部分。在西方國家開始普遍設立綠色貿易壁壘對中國貿易進行擠壓的形勢下，我國的貿易政策應做出相應調整。

[page]　　要改變單純追求數量增長，而忽視資源約束和環境容量的發展模式，平衡好進出口貿易與國內外環保的利益關系。應嚴格限制能源產品、低附加值礦產品和野生生物資源的出口，并對此開征環境補償費，逐步取消“兩高一資”產品的出口退稅政策，必要時開征出口關稅。另一個方面是控制進口，應強化廢物進口監管，在保證環境安全的前提下，鼓勵低環境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進口；征收大排氣量汽車進口的環境稅費；積極推進國內的綠色標識認證。為此，環保總局愿主動配合商務部、財政部的工作。

　　還有一個手段就是綠色保險。綠色保險又叫生態保險，是在市場經濟條件下，進行環境風險管理的一項基本手段。其中環境污染責任保險最具代表性，就是由保險公司對污染受害者進行賠償。

　　近期我們已與保監會成立合作機制，準備在有條件的地區和環境危險程度高、社會影響大的行業，聯合開展試點。同時共同推進環境風險責任的強制保險立法。

　　《21世紀》：應該來說，如果上述七個技術手段都能得到實施的話，會對我們的環保工作起到相當大的作用。您如何判斷這項政策的前景？

　　潘岳：以上粗略介紹的七項政策，在國內外學術界、各相關部門都已經反復探討過，不是什么新東西。但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是它涉及到各個部門、各個行業和各個地區之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發生沖突時，環境經濟政策就難免“知易行難”。因此，我現在談環境經濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節能減排新政策的聯合研究機制。

　　僅僅因為一個部門或一個地區的利益，而使有利于更大公共利益的政策實施受到阻礙，這種事并不少見。政策沒有推行雖令人遺憾，但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。我在此表個態，任何一個宏觀經濟部門愿意來主導推行環境經濟政策，我們都會大力配合，甘做配角。如果別的部門不積極“出頭”，那么我們希望有更高層次的協調機制整合各方力量推行此事。只要能辦成事，我們無所謂部門的“權和利”。環境問題已經迫在眉睫，中國的國際形象不能等，國家的政治穩定不能等，社會和諧不能等，經濟的可持續發展不能等，人民的生命健康不能等。

　　從我局與各宏觀經濟部門合作情況看，一年內出臺若干項政策，兩年內完成主要政策試點，四年內初步形成中國環境經濟政策體系，是可以預期的。一旦推行環境經濟政策，不僅對中國環保事業有重大意義。