E20研究院:環衛市場化報告之一——從政府購買服務到PPP

時間： 2017-07-17 11:24

來源：

作者：湯明旺趙喜亮

三、PPP漸成環衛市場化新主流

自2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。和傳統的政府購買服務不同，PPP項目具有投資規模較大、合作期限較長、政府每年度支出責任較小、付費與績效考核掛鉤等特點。環衛也是PPP適用的領域。根據E20從北京環衛集團等會員企業獲得的反饋，目前各地環衛PPP項目數量明顯增多，甚至地方政府明確要求將過去的政府購買服務轉變為PPP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環衛PPP項目（含清掃、收運）入庫，其中16個項目已落地。

根據對已落地環衛PPP項目的分析，我們發現以下幾個明顯的特征。

（1）投資規模在3000萬元以上，這和政府購買服務模式下相比投資額明顯提高。其中以城區生活垃圾清掃為合作內容的項目投資額一般在1.5億元以下，而以城市及下轄鄉鎮垃圾清掃、垃圾中轉站建設甚至包括垃圾處理的項目投資體量則很大，最高的達到18億元。此類項目性質上則變成E20市政環保領域PPP分類格局圖中C類項目（非特許經營的政府采購型PPP，即PFI），不涉及特許經營，但含有融資、建設和運營維護的內容。

（2）參與企業項目數量上C方陣為主、投資規模上A方陣和B方陣優勢相對較大。按照E20環境產業戰略地圖，環境企業分為一級開發商（I方陣）、重資產環境集團（A方陣）、區域環境綜合服務集團（B方陣）、系統解決方案提供商（C方陣）、裝備和材料生產制造商（D方陣）。我們注意到已落地環衛PPP項目中中標社會資本包括A方陣的啟迪桑德、北控水務，也包括B方陣的北京環衛集團，C方陣的勁旅環境、昌邑康潔環衛、深圳玉禾田等企業，以及D方陣的中聯重科。從數量上看，C方陣占據一半的份額；投資額維度，1.5億元以上項目9個，A方陣和B方陣共有5個，體現出體量上占優。

（3）縣級項目為主，除了海口市瓊山區、昆明市經開區、大連旅順口區等少數省會或計劃單列市轄區項目外，其他均為縣或縣級市環衛PPP項目。和前期不少大中城市已基本實現環衛市場化相比，市場“藍海”正在下沉，因此環衛PPP項目體現出從大城市向縣級城市延伸的趨勢。

（4）合作期限10-30年，反映長期合作關系。政府購買服務模式下的環衛市場化項目，絕大部分服務期限設置為3年或5年。而環衛PPP項目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中轉站運營維護甚至垃圾處理的項目合作長達20年到30年。PPP模式下合作期限比政府購買服務模式延長，符合PPP“長期合作關系”的本質，但也要求政府更為謹慎、擇優選擇真正具有豐富運營經驗的社會資本。

（5）強調績效付費，基本按年度付費。政府購買服務模式下，環衛服務合同也強調績效，不過考核較為寬松，通俗地說是“60分萬歲”。但以PPP模式運作的環衛項目，必須嚴格遵從財政部有關可用性付費和績效付費的要求，體現很強的績效約束。比如，財政部第三批示范項目山東省德州市武城縣城鄉環衛一體化保潔服務項目中，環衛作業運營維護共設置三級24個績效考核指標，分別從基礎管理、環衛質量標準、垃圾收集標準、垃圾運輸及轉運標準、社會滿意度五個方面設置。總得分≥90分，政府方按當日運營補貼支出上限100%支付；總得分≥80分，政府方按當日運營補貼支出上限的90%支付；總得分≥70分，政府方按當日運營補貼支出上限的80%支付；總得分≥60分，政府方按當日運營補貼支出上限的70%支付；當日評估的總得分小于60分，當日付費金額為0。

（6）多環節捆綁打包的情況開始出現。以財政部第三批示范項目山東泰安市岱岳區城鄉環衛一體化項目為例。該項目建設內容包括新建16處垃圾中轉站，占地面積5.01公頃，總建筑面積6917平方米，新購置16臺套壓縮設備及配套設施，購買環衛車輛100輛等。由社會資本負責岱岳區行政區域內城鄉環境衛生保潔及生活垃圾清運、鄉鎮垃圾中轉站的運行和管理、各鄉鎮垃圾中轉站到垃圾處理廠的垃圾轉運。甚至有些項目開始將清掃、收運和后端處置捆綁打包，比如同為財政部第三批示范項目河北滄州河間市環衛服務市場化項目，總投資8.6億元，內容包括河間市環衛服務市場化和生活垃圾填埋場市場化兩個部分。

此外，部分城市已將全市范圍的環衛服務實現PPP模式操作。以海口市為例，通過實施環衛PPP項目，由京環公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環衛一體化服務的PPP企業分別接手瓊山區、龍華區、秀英區、美蘭區四個區的環衛工作。全市共有3584條道路、總面積6810萬平方米,水域岸線160.16公里、總面積4910萬平方米已全部納入PPP項目公司管理，實現了環衛一體化管理的全覆蓋。

四、細分領域環衛PPP開始搶位

值得關注的是，傳統環衛一些新的細分領域市場逐漸形成，已有企業介入，并以PPP模式陸續落地具體項目。其中，垃圾分類、廚余垃圾處理值得重點關注。

垃圾分類PPP項目有望涌現。2017年3月《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發〔2017〕26號）提出“鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等方式，通過公開招標引入專業化服務公司。”該通知還要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。實際上，財政部PPP綜合信息平臺已有10個垃圾分類有關的PPP項目入庫。其中，財政部第三批示范項目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項目總投資1.5億元，已實際落地。隨著《生活垃圾分類制度實施方案》公布尤其是試點城市積極推進，垃圾分類PPP項目可能明顯增多。

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編輯：李丹

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