時間： 2024-04-16 13:12
來源： 第一財經
作者： 陳益刊
經過半年的制度搭建后，PPP（政府和社會資本合作）新機制的政策框架已基本建立，國家發改委近日宣布PPP新機制進入全面推進階段。
PPP新機制與此前PPP制度有很大差別，核心在于全部采用特許經營模式，聚焦使用者付費，不額外新增地方財政未來支出責任。
多位PPP專家告訴第一財經，新PPP機制全面推進仍面臨一些挑戰。比如，各方能否全面正確理解新PPP制度相關政策，以及實操中相關政策有待進一步明晰，包括對PPP項目相關政府投資支持或運營補貼細則待明晰。再比如，新PPP項目靠使用者付費覆蓋本息且有一定回報的項目較少，如何激發投資者參與，并平衡好國企和民企參與新PPP項目間的關系等。
近期國家發改委多次解答PPP新機制相關重點難點共性問題，并計劃組織各地盡快推出一批符合PPP新機制要求的項目，最大程度鼓勵民營企業參與，充分激發民間投資活力，鞏固好民間投資增長態勢。
政府支持是影響項目能否落地的核心
為了提升公共服務的供給質量和效率，2014年官方推廣PPP模式，此后幾年PPP項目出現“野蠻式”增長，雖然在一定程度上改善公共服務，拉動有效投資，但也暴露出一系列問題，比如部分PPP項目支出責任“固化”，政府實質上兜底項目風險，而PPP項目大干快上加劇財政中長期支出壓力。另外，PPP項目還存在適用范圍“泛化”，“重建設、輕運營”，部分不合規項目新增隱性債務等問題。
為此2017年開始，相關部門強化PPP監管，不少不合規的PPP項目被清理，PPP進入規范發展期。2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發改委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱“PPP新機制意見”），將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費特許經營模式。PPP回報機制也聚焦使用者付費，即PPP項目經營收入須能覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。
為落實上述PPP新機制意見，國家發改委等六部門近期公布了修訂后的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（下稱《基建特許經營辦法》），國家發改委還印發了《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》等文件，并上線全國政府和社會資本合作項目信息系統。
近期召開的全國發展改革系統動員推進PPP新機制視頻會上稱，PPP新機制的政策框架已基本建立，新機制已進入全面推進階段。
PPP專家、北京市惠誠律師事務所高級合伙人薛起堂告訴第一財經，PPP新機制出臺后，面臨的最核心問題，是如何讓基于使用者付費的PPP項目做到項目經營收益覆蓋建設投資和運營成本且有利潤。
“從實踐中來看，如果政府一分錢不補貼，很多使用者付費項目僅依靠經營收入很難覆蓋企業前期投入。因此客觀來說真正適合PPP 新機制的項目比較少，項目真正推廣最終還需要政府合理補貼或投資支持。”薛起堂說。
事實上，PPP新機制并未完全封堵項目的政府補貼和投資支持，而重在規范。
根據上述PPP新機制意見，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
一位參與過上述推進PPP新機制視頻會的人士告訴第一財經，PPP新機制雖然聚焦使用者付費，但同時允許政府給予政府投資支持和運營補貼。但到底該怎么補助，具體口徑未明確。從項目實際看，項目大多數需要政府給予支持，這是影響項目能否落地的核心和關鍵。
近期《基建特許經營辦法》等重磅新規出臺，各方也在學習領會，對于一些具體條款各方也熱烈討論。
國家發改委投資研究所研究員吳亞平告訴第一財經，建議進一步加強PPP新機制宣講解讀，全面完整傳遞政策意圖，準確解釋新機制中新要求新概念的含義，幫助地方政府和社會資本特別是民營企業“少走彎路”，特別是“不犯錯誤”。建議省級政府可以建立PPP新機制的技術援助機制，幫助市縣政府“答疑解惑”，對市縣具體特許經營項目實施中的重大問題提出建設性建議或意見。
上述推進PPP新機制視頻會上，國家發改委就各地反映的PPP新機制推進過程中面臨的30個重點難點共性問題逐一進行解答。
理念轉變有挑戰
PPP新機制落地更大的挑戰，在于發展理念的轉變，即激發民間投資活力，提高公共服務的效率與質量，而非簡單融資。
PPP專家、E20環境平臺執行合伙人薛濤告訴第一財經，上一輪PPP實施中出現了重工程輕運營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱性債務風險的提升等問題。而隨著時代大背景轉變，PPP新機制控制隱性負債本身是“表”，基礎設施建設管理需要全面轉入提質增效階段才是“里”。
“比如PPP新機制雖然不承諾保底量或保底收益率，但承諾了排他性，即給予一定壟斷權。這就使得做PPP項目企業需要跟政府一樣，去預測一個區域實際業務量，科學合理而非過度貪大求全建設相關項目，這樣就避免了資源浪費和擴大政府債務。另外PPP新機制聚焦使用者付費也會倒逼價格機制改革，加快價格市場化改革。”薛濤說。
明樹數據CEO肖光睿告訴第一財經，PPP新機制強調使用者付費、民間資本參與和不增加政府財政支出前提下的項目創新，有望從根本上改善基礎設施和公共服務領域投資機制，推動公共產品和服務市場化價費機制形成。
肖光睿表示，PPP新機制大幅提升了按傳統思路“項目包裝”的難度，短期內符合條件的項目數量相對有限，但會倒逼項目質量的提升，允許特許經營期延長和鼓勵項目創新提升收益，并堅決遏制財政額外支出，將從根源上改變“政府憑沖動上項目，后期債務不可持續；企業靠關系拿項目，最后又不得不討債撕破臉”的惡性循環，促使各方將注意力回歸到項目收益本身。
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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