時間： 2014-11-21 15:51
來源： 環境保護
作者： 薛濤
當前，快速增長的城市垃圾給生態環境帶來巨大壓力，嚴重影響了城市的可持續發展。而傳統的“政府包干”環境治理模式存在資金不足、技術落后、效率低下等問題，突破“垃圾圍城”困境，政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革已成必然趨勢，將垃圾處理任務分配給政府、組織和個人是未來發展模式的首選。
何謂PPP
PPP（公私合作模式）模式是一種優化的項目融資與實施方式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本概念。PPP在我國的啟動可以追溯到20世紀80年代，2002年，隨著原建設部在特許經營改革方面的推進，PPP在垃圾焚燒領域逐步得到普及。2013年，國務院總理李克強在國務院常務會議上提出鼓勵政府采購公共服務以來，各部委加強了在此方面的改革力度，尤其是財政部對于PPP的推進，并為此專門下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。
目前國內討論的PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，更加強調合作過程中的利益共享及風險分擔機制，需要財政資金參與投資并有清晰的責任與權利的約定，能較大程度實現政府與企業的風險和利益合理分擔原則的一種特殊關系。廣義的PPP是指政府與私營組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到“多贏”的結果。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，既包括帶有融資功能的BOT(建設—經營—轉讓)、TOT(移交—經營—轉讓)、股權合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設計—建設—運營)、委托運營等多種模式。
近期在地方上，存在認為BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高級的形式這樣的錯誤認識。事實上，BOT屬于前文中所述的廣義PPP中的一種具體實現形式，因為它非常適合像污水處理廠或者垃圾焚燒廠這類單元屬性較強的業務，在2002年原建設部啟動特許經營改革后被廣泛推行。PPP還有其他形式，這些形式和BOT的區別更多在于適應不同的外部條件，而不是有孰高孰低的問題。而財政部希望推行的狹義PPP則是希望強調更合理的風險分配關系，也因此帶來了相對復雜的項目結構模式。
我國垃圾焚燒領域PPP推進現狀
據E20研究院不完全統計，2013年全國已有295個生活垃圾處理新建項目，比2012年增長36%；生活垃圾處理市場投資總規模達603.68億元，比2012年增長42%；單個生活垃圾處理項目平均投資規模2.05億元，比2012年增長4.13%。
如果將生活垃圾處理市場劃分為衛生填埋、焚燒和餐廚垃圾三個細分領域，則焚燒項目在2013年依然是市場主角。焚燒項目數量接近一半，投資規模更占全年生活垃圾處理項目市場總投資的78.57%；同期，衛生填埋項目數量和投資規模的占比分別為37.84%和15.86%，市場投資重心依然明顯集中于焚燒項目。
從2002年起，垃圾焚燒項目采用BOT的特許經營模式開始在原建設部的主導下逐步出現，至今，已成為垃圾焚燒項目最主要的建設方式之一。根據住建部最新數據顯示，截至2013年9月份，全國投入運行的生活垃圾焚燒發電廠約159座、總處理規模14.5萬噸。僅從數據來看，光大國際、桑德環境等15家BOT企業的焚燒發電項目數量市場占比66.7%，能力市場占比78.1%。即僅這15家企業就占據了2/3以上的垃圾焚燒市場。
從上述數據以及行業的普遍認知來看，在垃圾焚燒領域采用BOT模式實現特許經營和PPP的改革本身是適當的，也為政府、投資人和金融機構所廣泛接受。但是，垃圾焚燒領域PPP改革進行的12年來，在以下方面尚存在問題。
一是原建設部2003年的特許經營條例中對于授權選擇投資商應采用公開招標競爭選擇的要求并未得到完全落實，相當一部分項目招標程序不完善、過程不透明；二是在BOT項目中，地方政府過于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價格，據E20的統計數據，特許經營的項目的垃圾焚燒處理費每噸平均在60～80元，而政府自建項目的垃圾焚燒處理費卻平均在120～150元，低價帶來低質的風險；三是在某些BOT項目中，存在由于低價壓力或者競爭不充分選擇的不良投資商帶來運行不暢或者環保排放不達標的情況；四是某些地方政府缺乏契約精神，拖欠費用情況嚴重；五是鄰避現象日趨嚴重，近期連續在杭州、惠州和湘潭爆發了群眾聚集事件，包括政府自建項目和BOT項目，凸顯百姓對垃圾焚燒的不信任態度。
垃圾處理領域PPP改革方向
垃圾焚燒領域以BOT為基礎繼續強化PPP
一是提高政府契約性素質和垃圾處理費的經費保障。垃圾焚燒領域進入良性運行，需要以足夠覆蓋合格環保排放的垃圾處理費和政府提高履約信用為基礎。對此，財政部主導的PPP中心的建立，首先應在這方面能夠有所促進，保證各地PPP中心對于政府的經費列支和支付保障具有一定的約束和促進能力。
二是建立公平公開的競爭環境。政府通過政策、經濟等手段的引導，實現在特許經營招商階段的公平公開競爭，推動形成優勝劣汰的市場環境，促進企業的成長。對此，雖然原建設部在2003年出臺的特許經營條例中就有所要求，但各地實際落實情況不一，未來希望財政部的PPP中心所提到的政府采購管理中能夠對特許經營招商予以規范。
三是落實監管措施，嚴格排放標準，加強信息公開，推動公眾參與，緩解垃圾焚燒引發的鄰避現象。解決垃圾焚燒引發的鄰避現象，一方面需要政府加強信息公開，強化公眾前期參與；另一方面，需要政府切實履行監管職責，約束企業嚴格做到環保排放。同時，E20研究院所提出的藍色焚燒廠，是聯合各家排名靠前的垃圾焚燒企業嘗試率先建設高于國家現行環保排放標準的垃圾焚燒廠，也為解決垃圾焚燒鄰避現象提供了思路參考。重參與、嚴監管、高標準，是破除鄰避現象的關鍵之路。
垃圾收運領域逐步深化PPP
編輯： 任萌萌
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網 版權所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301
E-mail：hjf@e20.com.cn
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務所劉文義律師 京ICP備10040015號-8
京公網安備：11010802035285