時間： 2017-04-18 15:38
來源： 《中國金融》
作者： 羅桂連
導讀：近日，《中國金融》雜志發表清華大學PPP研究中心特聘高級專家、中國水網金牌專欄作家羅桂連深度稿一篇。羅桂連認為，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優勢，但在國內全面推廣的條件尚未成熟。
地方政府融資平臺模式是國內公共基礎設施投融資領域的主流模式，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優勢，但在國內全面推廣的條件尚未成熟。做實做強規范融資平臺，積極審慎穩妥推進PPP，協同發揮兩種不同模式的優勢，用20年甚至更長的時間，逐步實現政府項目投融資體制的轉型升級。
建設性政府債務
公共基礎設施領域存在巨額政府債務有其客觀必然性。考慮公共基礎設施領域的政府債務和資金平衡，應當放在30年以上的考察周期中，而不僅是短期財政收支平衡問題。
第一，政府在公共基礎設施領域形成巨額建設性負債無法回避。國內公共基礎設施領域普遍未建立起足夠水平的使用者付費機制，政府要發起項目并維持正常運營提供公共服務，依賴項目本身的現金流普遍做不到，大部分項目都需要政府提供持續的資金支持。提供這種資金支持，衍生于政府通過公共基礎設施提供基本公共服務的政治責任，無法逃避，實質上也無法完全轉移。實際上，公共基礎設施項目有效壽命與投資回收期很長，往往可以提供定期、穩定、可預測的預期收入，有條件承擔較高的財務杠桿率，通過長期債務融資方式籌集建設資金是國際通行做法，只是各國的主流融資方式存在差異。國內城市化建設速度史無前例，在公共基礎設施項目集中超前建設的高峰期，政府當前財力根本無法足額提供資金，政府只能通過各種形式的負債來填補巨額資金缺口。巨額存量債務的逐步消化和實質性解決，要靠20～30年甚至更長時期地方政府財力的增長，靠居民收入提高后能承擔更高水平的公用事業收費水平，靠盤活存量資產等方式的組合利用。沒有必要否認巨額建設性債務的存在，也沒有必要過度擔心償債壓力造成財政危機，但確實需要較長時期才能清償建設性債務。
第二，不同的政府負債方式在政府承擔償債責任方面具有同一性。在國際上看，地方政府債券、融資平臺與PPP模式是三種最為主流的形式，國內目前也已經形成這三種模式并存的局面。地方政府債券是顯性化的政府負債形式，直接體現在政府當前的債務余額中。融資平臺是代替政府融資，融資平臺為公共基礎設施項目融資所形成的建設性債務，實質上就是政府債務，只是暫時顯示在融資平臺的會計報表上，沒有直接體現在政府債務統計數據之中。在當前國內的PPP項目中，絕大部分項目都需要或多或少，甚至完全依靠政府在PPP合同期內的未來支付義務，在需要政府付費的PPP項目中，未來的政府付費確定無疑，實質上也是政府建設性債務。
第三，融資平臺仍是國內地方政府融資的主流渠道。2014年9月21日國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱“43號文”)，明確了地方政府融資只能通過發行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。43號文力求將國內公共基礎設施的投融資模式從融資平臺主導，一步轉向“地方政府債券+PPP”，該文執行已有兩個完整年度。以2016年為例，當年發行地方政府專項債券1.17萬億元，截至2016年底簽約PPP項目總投資額3.6萬億元，估計當年通過PPP模式形成固定資產投資不超過8000億元，兩種方式實際解決的投資不超過2萬億元。當年全國完成基礎設施投資118878億元，其中地方政府項目投資不低于8萬億元，可見主要融資模式還是地方政府融資平臺。可以合理預計，由于其他兩種模式在國內還無法成為主流，在未來10年內，融資平臺的主流地位仍然難以撼動。
兩種模式的分析
融資平臺是地方政府在現有財政體制和投融資體制下的重要實踐創新，是國內近20年以來城鎮化領域和公共基礎設施項目建設的主流融資渠道。在公共基礎設施項目的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風險分配與利益協調關系最為復雜，實施難度與不確定性也最高。目前還沒有在哪個國家取得普遍性的大范圍成功。國內大規模推進PPP實踐，還受到一些短期內無法解決的因素的嚴重制約。
第一，融資平臺模式是各國普遍采用的公共基礎設施項目實施模式。即使在自由市場經濟的美國，城市基礎設施主要靠發行市政債籌資，也還存在很多代替政府融資并組織項目實施的公共機構(著名的有田納西河流域管理局、紐約新澤西港務局)。1972年，經美國國會批準，紐約市與新澤西州政府聯合出資組建紐約新澤西港務局，管轄以紐約自由女神像為中心共約1500平方英里的區域，主營業務是公共基礎設施，資金來源主要來自基礎設施的使用者付費及發行債券。曼哈頓所在的紐約港區是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機構負責提供公共基礎設施，而并不是市政債、PPP或私有化模式，令人吃驚!
第二，融資平臺所積累的經驗與能力可以繼續發揮巨大作用。國內形形色色的融資平臺可以分為四類。一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投等。發達地區的綜合性平臺已經積累綜合優勢，融資成本低、組織項目建設效率高、運營管理能力強。二是專業性平臺，如京投公司、上海申通地鐵集團、北京排水集團、重慶水務等，是某個特定領域的融資、建設與運營主體。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累計完成投資達3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網絡。三是園區性平臺，如上海金橋集團有限公司、蘇州高新區經濟發展集團總公司、西安高新控股有限公司等。它們主要承擔經濟開發區、高新區、出口加工區、保稅區及自貿區等特定發展區域的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權的公共服務職能。四是空殼型平臺。2008年國際金融危機后，各地成立了一些資產規模小、可運作資源少、治理結構不規范、綜合能力弱、至今未公開發行債券的區縣級平臺。從數量上看第四類平臺占比很高，但從占有的有效資產規模看，實際占比并不大，并不能代表融資平臺的主流。這類平臺公司是欠發達地區金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現。這類平臺需要規范發展，其中有些可能會被淘汰或撤并。但絕對不能簡單因為存在這些不規范平臺，而否定所有的融資平臺。
編輯： 趙凡
E20特約評論員 中國保監會資金運用監管部投資監管處博士，現任陜西金融控股集團有限公司總經理助理(掛職)。清華大學管理學博士，倫敦政治經濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施項目融資及PPP領域從事實務、理論和政策制訂工作。在上海城投工作期間，牽頭組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商工作，深度參與了上海浦東自來水股權轉讓、江橋生活垃圾焚燒廠運營管理招商、竹園第一污水處理廠招商、上海外商投資固定回報清理等重大項目。2004年起組織帶領專業團隊，為西寧市、寶雞市、肇慶市、牡丹江市等地方政府提供PPP項目
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