畢馬威咨詢李煒：PPP 模式在城市地下綜合管廊項目中的運用

時間： 2016-11-21 11:59

來源：中國水網

作者：李煒

地下綜合管廊是將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線及其附屬設備經合理規劃設計集中安放在一個較大的管廊之內，從而實現各種管線的集中統一鋪設和管理，合理利用地下空間。

地下綜合管廊的建設能夠避免各管線敷設單位各自為政、不斷對馬路進行“開膛破肚”，同時從整體上降低建設成本、避免重復建設;最后，對各種管線進行智能化集中管理，也是智慧城市建設的重要內容。

一、地下綜合管廊發展現狀

國家近年來出臺了一系列的法律規范，支持、引導地下綜合管廊的建設。相關法律規范及內容如下：

2013年9月，國務院在《關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發[2013]36號)中明確提出，要開展城市地下管廊試點，用3年左右的時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程;中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式進行開發建設。

2014年6月，國務院辦公廳發布《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(國辦發[2014]27號)，文中提出要穩步推進城市地下綜合管廊建設，要求“建成綜合管廊的區域，凡已在管廊中預留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置。”同時明確要統籌考慮綜合管廊建設運行費用、投資回報和管線單位的使用成本合理確定管廊租售價格標準。最后，文件中第一次提出“以政府和社會資本合作的方式開展地下綜合管廊的建設”。

2014年12月，財政部發布《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》(財建[2014]839號)要求省級財政、住建部門聯合申報試點城市，并明確中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金鼓勵。

2015年1月，財政部辦公廳、住建部辦公廳聯合發布了《關于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知》對試點申報評審流程、評審內容、實施方案的編制等作出了明確規定。

2015年3月，發改委辦公廳發布關于《印發城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》的通知，文中“鼓勵各類企業發行企業債券、項目收益債券、可續期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設。在償債保障措施較為完善的基礎上，企業申請發行城市地下綜合管廊建設專項債券，可適當放寬企業債券現行審核政策及《關于全面加強企業債券風險防范的若干意見》中規定的部分準入條件。”

2015年4月，財政部、住房城鄉建設部經過評審，確定2015年地下綜合管廊試點城市為：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀。

2015年8月，國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦法[2015]61號)中提出要“全面推進地下綜合管廊的建設”，并要求“到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營”同時明確了建設主體，即“鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。創新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式” 最后，文中確定了“管線強制入廊”和“有償使用”的原則。

2015年11月，國家發改委、住建部聯合發布《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發改價格[2015]2754號)對城市地下綜合管廊實行有償使用制度作出了安排，具體提出，要求建立主要由市場形成價格的機制、明確了費用構成并要求從“扶持公益事業”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三個方面完善保障措施。

2015年11月，住建部發布《關于做好城市地下綜合管廊建設項目信息上報工作的通知》(建城市函[2015]234號)，明確住建部已建立全國地下綜合管廊項目儲備庫(以下簡稱“儲備庫”)，為中央財政、專項金融債以及國家開發銀行、中國農業發展銀行等支持地下綜合管廊建設提供符合條件的備選項目。

2015年12月，住建部發布了《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》(建城〔2015〕70號)，從編制主體、管理控制、編制內容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設規劃的重要依據。

2016年2月，財政部辦公廳、住建部辦公廳關于開展《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》(財辦建〔2016〕21號)，從試點申報評審流程、評審內容、實施方案的編制等方面作出規定要求各地申報第二批城市綜合管廊試點城市。

2016年4月，2016年全國地下綜合管廊15個試點城市名單公布，鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮、成都、合肥、海東經評審為第二批試點城市。

在中央陸續發文多角度支持地下綜合管廊的基礎上，各地方也陸續制定地方立法，規范和引導當地地下綜合管廊的建設。上海市、山東省、四川省、遼寧省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肅省、吉林省、珠海市、廈門市、石家莊市、桂林市、常德市、呼和浩特市、開封市等省市目前已制定相關法規政策規范地下綜合管廊項目的實施。

二、地下綜合管廊PPP項目實施的重要問題

(一)如何解決城市地下綜合管廊PPP項目收費難的問題?

地下綜合管廊項目投資量大，每平方公里管廊建設的平均投資動則上億元。地下綜合管廊項目以PPP模式實施，成功的關鍵在于是否建立了合理的付費機制。

目前地下綜合管廊PPP項目通常采用可行性缺口補助的方式，項目公司通過向入廊企業收取管廊使用費以收回部分投資，政府根據績效考核結果給予項目公司一定的財政補貼。

1、管廊使用費的構成

國務院辦公廳發布的《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號)確立了入廊管線單位有償使用的原則，隨后，國家發改委、住建部聯合關于《城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發改價格[2015]2754號)對于管廊使用費確定的原則、費用的構成及完善有償使用的保障措施等方面對有償使用進行制度保障。

入廊企業向管廊建設運營單位支付的管廊使用費包括兩部分，入廊費及日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本，由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

12 3

編輯：趙凡

贊