2005年12月1日，《北京市城市基礎設施特許經營條例》（以下簡稱“條例”）由北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過，并自2006年3月1日起施行。條例的及時出臺，使投資額高達3200億元的北京市城市基礎設施項目特許經營有法可依，充分保障了特許經營項目的合法實施。通過解讀，我們不難發現，條例的制定吸取了之前實踐操作中的諸多經驗，規定相對細致和全面，并有很多讓人眼睛為之一亮的創新之處，同時考慮了一定的可操作性，應該說是比較成功的立法。筆者結合多年的城市基礎設施特許經營（以下簡稱“特許經營”）項目操作實踐，嘗試對條例的部分內容進行解讀。
　　一、 條例明確了特許經營實施范圍和方式
　　條例第三條即明確了城市基礎設施特許經營的范圍，包括：供氣、供水、供熱、污水和固體廢物處理，城市軌道交通和其他城市公共交通等。這與目前業內廣泛執行的《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部于2004年4月以第126號令發布）中的規定基本一致，唯一增加的是城市軌道交通行業，這應是考慮了北京市的地方基礎設施特點，實際上北京地鐵4號線在條例頒布前已經成為國內軌道交通領域第一個以特許經營方式進行市場化運作的城市基礎設施項目。
　　關于特許經營方式，條例列舉了兩種，即通常意義下的BOT和TOT方式，分別針對的是新建項目和存量項目，且均明確規定了期限屆滿后“無償移交回政府”，這一點很有意義，為屆滿移交定了性，平息了之前業內關于屆滿有償還是無償移交的爭論，但對于項目資產在特許期開始后即屬于特許經營者的項目，將來資產所有權如何因無償移交而定性以及由此帶來的財務和法律等一系列實務操作問題，需要盡早研究確定。
　　另外，鑒于目前在供水、供氣、供熱等行業普遍采用“合資”這種特許經營方式，也應該在條例中列示。但在“合資”方式中，特許期屆滿后投資者將是通過股權出讓的方式退出，而不是將資產無償移交回政府。
　　二、 特許經營權的授予
　　條例第二章明確了政府或政府指定的行業主管部門是通過與特許經營者簽署特許經營協議的方式來授予特許經營權的，而“協議”這個詞根據合同法應理解為平等民事主體之間簽訂的合同，因此我們有理由認為特許經營協議是適用于合同法約束的，認清這一點，對實踐操作有非常重要的現實指導意義。
　　同時，與之前的《北京市城市基礎設施特許經營辦法》相比，條例規定：“通過招標等公平競爭方式確定特許經營者”，明確了特許經營者準入競爭在“公平”的原則下可以根據項目特點和具體情況采取更加靈活的方式，而不是僅僅限于“招標”這一種單一模式，這一點體現了條例制訂的科學性。根據這兩年的實踐，按競爭性高低不同，遴選基礎設施項目特許經營者的準入競爭方式包括協議、競爭性談判、招募、公開招標及拍賣等五大類。我們的經驗是，對于較容易標準化的作業外包、BT等項目運作/融資方式，采用“招標”這種投資者準入競爭方式對投資者市場更有吸引力；而對于不易標準化的BOT、TOT、ROT、股權轉讓/合資等項目運作/融資方式，采用“招募”或“競爭性談判方式”這些投資者準入競爭方式對投資者市場更有吸引力，因此我們建議政府在選擇特許經營者轉讓競爭方式時應考慮選用更適用于投資者市場的方式。
　　三、 特許經營權使用費
　　條例與其它特許經營法規明顯不同之處在于規定了特許經營者要交特許經營權使用費（“使用費”），明確了特許經營權的使用不是無償的。但條例并沒有說明使用費的計算方法和依據，筆者認為這會造成實踐中的不同解讀。以TOT項目為例，現在很多實踐操作中的項目是政府先將項目資產轉讓給了特許經營者，政府收取的所有價款中只有項目資產的轉讓價款，再無償授予特許經營權。現在根據條例，此類項目政府有權力收取除資產轉讓價款外的使用費，這加大了投資者的投資成本，特許經營者要通過特許經營來收回使用費及使用費的正常利潤，這部分使用費及其正常利潤同樣要由購買公共服務的老百姓來支付，因此使用費的征收也變相增加了老百姓的負擔。當然，另一種使用費政策的解讀是項目資產的轉讓價款就是使用費，因此政府僅從特許經營者處收取資產轉讓價款即可。兩種解讀方式的內容有較大差異，容易造成實際操作中的模糊或矛盾。
　　四、 加強了特許經營監督管理
　　我們可以欣喜的看到，條例制訂的一大突出特點是相對完善和細化了特許經營的監督管理。其中，通過制定“規劃、土地、建設、環保、財政、審計、監察等相關行政部門在各自職責范圍內依法履行監督管理職責”，明確了各個特許經營項目的具體監管主體；同時對特許經營項目的成本和價格、產品和服務質量河安全、普遍服務義務、資產的維護與更新改造、特許經營權和項目資產的處置等均明確作為了特許經營監督管理重點，可以說是同類法規中對特許經營項目監管內容規定最詳細的；在監管方法上，引入了“定期會同有關部門組織專業機構對項目實施情況進行綜合評估”機制，并強調了“評估不得妨礙特許經營項目的正常經營活動”，體現了監管的科學合理性，并要求特許經營者向社會及時公告項目質量、技術標準以及其他關系公共利益、公共安全的信息，保障了社會公眾的知情權。
　　但在具備上述優點的同時，我們仍看到條例尚有一些待完善的地方，如條例明確的監管主體涉及到政府的很多行政部門，這使得特許經營項目監管主體分散，要實現全面監管需要各部門的相互協商、配合和協調統一，這必然造成監管成本較高，監管效果難以保證等缺點。
　　總的說來，條例雖有個別值得商榷的條款，但這并不會掩蓋其閃光點，其中不僅明確了“公平、誠信和公共利益優先”的特許經營原則，還相對詳細規定了特許經營權的授予、各方權力和義務、監督管理和法律責任，內容全面充實，監管科學合理，全面總結和借鑒了之前特許經營項目的實踐操作經驗，應該說為其他地方的特許經營權立法起到了非常好的示范作用。
　　作者：王會峰，上海濟邦投資咨詢公司