促進循環經濟發展的激勵政策
| 論文類型 | 綜述 | 發表日期 | 2025-05-12 |
| 來源 | 中國發展觀察 | ||
| 作者 | 周宏春 | ||
| 關鍵詞 | 循環經濟;激勵政策 | ||
| 摘要 | 循環經濟持久的發展需要一定的激勵政策。本文分析了循環經濟為什么需要激勵政策以及需要什么樣的激勵政策。 | ||
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發展循環經濟、節約資源和保護環境具有公益性特點，是經濟學上的正的外部性，也是“市場失效”的領域，需要政府干預以彌補市場失效。采用經濟手段促進循環經濟的發展，本質上是要在市場經濟條件下，促使企業能夠主動地、創造性地發展循環經濟。只有這樣，循環經濟才能得到持久的發展。
為什么需要激勵政策
循環經濟之所以被稱為經濟，必然要在企業生產中產生經濟效益。根據一般規律，企業發展循環經濟產生效益的主要來源有三方面：一是廢棄物轉化為商品后產生的經濟效益；二是節約原材料帶來的成本下降；三是減少的廢棄物排放收費或污染物治理的資金投入。
應當看到，循環經濟生產方式中試圖實現減量和循環的多數環節，并不是現行市場經濟條件下企業的必然選擇，廢舊物資的再生利用過程也存在著可以替代的生產過程。現行市場條件下源自再利用和再生利用的原料不僅性能上常常不占優勢，而且價格上也不占優勢，以致循環經濟的發展很難自發進行。從總體上看，目前普遍存在原材料價格障礙，以及由于收費、稅收減免或國家優惠政策等原因導致的物質循環過程中的成本障礙，使得循環經濟發展主體的經濟效益難以顯現出來。造成這種情況有多種原因，主要有以下幾個：
一是因為自然資源和再生資源的價格形成機制不同。礦產資源、生態環境等公共資源的“私人”使用與社會付出成本的不對稱性，使得初次資源和再生資源的價格形成機制不同。私人資本(包括所有非社會共有資本)總要在開采一次資源與利用再生資源之間進行成本比較，試圖免費或低價使用自然資源和環境，通過排放廢棄物節約私人成本。
二是跨國公司基本壟斷了國際上品位較高的礦產地，現有世界資源供應體系主要是滿足發達國家市場需求的，這就導致在國際分工中存在著對原材料和能源提供國明顯的價格不利因素。由于發達國家比較早地開發并利用了自然資源，本國資源大多已經被耗竭或開發成本增高，因而利用經濟、技術乃至軍事上的優勢掠奪發展中國家的資源。許多發展中國家為了快速脫貧，在沒有能力建設完整工業體系的情況下，只能依靠廉價出賣原材料和能源積累資金；當發展中國家成為“后來者”需要利用外部資源時又常常受到排擠，并表現為價格歧視、沒有定價權或話語權，明顯提高了發展中國家發展的資金成本。這種國際分工不利于全球的可持續發展。
三是以大規模、集約化為特征的現代生產體系，使得大多數資源原材料的開采和加工成本日益降低，而對各種廢舊產品和廢棄物的集中回收成本卻比較高，再利用和再生技術發展滯后，規模效益差。有些廢舊電子電器的回收利用產生的效益，如果考慮環境成本，低于一次資源開發利用的效益。另一方面，發達國家既要廉價利用發展中國家的產品，又要通過各種法規、公約或指令，要求產品出口國承擔更多的社會責任和“生產者延伸責任”。
由于以上三個原因，再利用和再生利用原料的成本常常比購買新原料的價格更高，由此構成了推進循環經濟的成本障礙。也就是說，從成本的角度考慮，企業不會優先選擇循環經濟的項目建設或生產方式的。
此外，由于各種“協議”收費的存在，按地區的優惠政策，以及國家政策的執行走樣，稅收環節的執行成本高等問題，導致再生資源使用沒有成本上的比較優勢。
資源價格和產權制度的改革，是我國經濟體制改革中非常關鍵而又最難以推動的環節。由于實施趕超戰略，計劃經濟時期我國采用了生產要素低價的政策工具，如壓低資本投入品價格、低農產品價格等。盡管經濟體制改革已歷經多年，但價格改革相對滯后，資源價格還不能反映真實成本，資源原材料被無償或廉價使用。以“產量收費”的政策，不僅容易帶來“挑肥揀瘦”、浪費資源的問題，還加劇生態破壞和環境污染，促成了有害環境的生產方式和消費模式。
采用經濟政策的作用不外乎有兩類：一是激勵作用，一是約束作用。用我們通常所說的話就是“胡蘿卜＋大棒”，使節約資源保護環境的企業從中受益，而違反規定的企業受到懲罰。
激勵作用。通過資源節約和環境友好的經濟政策的建立與實施，以鼓勵那些率先實行低消耗、低污染的經濟活動。這是因為資源消耗越少，對生態環境的影響就越少，其經濟行為的生態效率和效益就越好，從而激勵經濟行為主體采取科學的、先進的技術，把經濟發展真正建立在合理利用自然資源和有效保護生態環境的基礎之上，實現生態環境和資源的科學、高效配置。從這個意義上說，經濟制度可以激勵人們的經濟行為朝著可持續發展方向邁進。
約束作用。資源節約和環境友好的經濟政策措施的實施，可使得經濟主體不得不放棄傳統的高消耗、高污染的經濟行為。因為資源消耗越高，生態環境的影響或破壞就越嚴重，其經濟行為的生態績效就越小，從而要求經濟主體采取果斷的技術經濟措施轉變經濟行為方式，以利于實現生態環境和資源的高效配置。從這一意義上說，目前人們各種不合理的經濟行為，必然在這一系列經濟制度的制約下逐步轉到可持續發展的正確軌道上來。
總之，要使企業生產中的物質能夠“循環起來”，必須通過以制定政策為主的制度創新構建資源再利用和再生的生產環節的盈利模式，使市場條件下循環型生產環節有利可圖，這樣就可以形成促進循環經濟發展的自發機制，達到事半功倍的效果。
《循環經濟法》需要建立的激勵政策
從總體上看，對于減量化或提高資源利用效率的生產活動，應更多地采用市場機制，包括價格杠桿和稅收手段，發揮企業的積極性和主觀能動性。對于構建循環經濟系統，需要經常性的直接財政補貼的支持，從產業政策、財稅政策、投資政策、價格政策、進出口政策等方面引導產業結構調整，建立以節能、節水、節材、節地為中心的資源節約型工業生產體系。通過建立一系列的制度和政策措施，為循環經濟的發展創造政策環境和市場環境。
1、利用財稅政策激勵循環經濟的發展
財政和稅收優惠政策，主要是指一國或一個地方政府在財政預算支出中給予某些經濟活動的財政支持或稅收減免。財政支持的途徑包括建立專項基金、投資傾斜等；稅收優惠則是對某些經濟活動收入給予稅收減免。其作用：一是通過財政補助（如貼息、直接撥款等）以降低節約資源和循環利用的投資成本；二是通過稅收或收費以增加能源資源的使用成本。通過這兩種手段的使用以調節人們的資源能源節約的行為。
我國在推動節約能源、資源綜合利用方面，自改革開放以來就有專門的政策，包括對從事資源節約、綜合利用等活動的有關企業及產品實行財政補助或稅收優惠政策。
價格政策。對利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網發電項目，上網電價按照有利于資源綜合利用的原則確定。因地制宜，對生活垃圾的產生者征收垃圾處理費，并專項用于生活垃圾的收集、運輸、貯存和處置，不得挪作他用。鼓勵通過押金、以舊換新等方式回收廢物。
2、培育綠色產品市場
綠色消費是重要的循環經濟理念之一，是一種適度消費、節儉型消費、健康消費、安全消費和無污染消費。綠色消費要求在滿足人類的基本需求、提高生活質量的同時，使自然資源的消耗最少，消費過程中產生的廢棄物和污染物 消費者對產品和服務的選擇主要受經濟利益的驅動。如果僅靠環境意識，綠色消費就無法成為社會大眾消費的主流行為。因此，需要采取切實可行的措施，引導和促進綠色消費。政府是最大的消費者之一，對各種產品和服務的綠色采購具有很大的引導和示范作用。所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中引入對資源能源與環保的要求、方法和程序，在條件相當的情況下優先選擇符合“綠色”標準的產品和服務。政府采購的綠色標準不僅要求末端產品符合資源節約、環保標準，而且要求產品研發、生產、包裝、運輸、使用、再利用和再循環、處置的整個過程都符合相關標準。
政府綠色采購是一種重要的環境經濟手段，涵蓋的內容非常豐富，幾乎涉及政府辦公的所有方面和環節，如電話、電腦、打印機、傳真機、復印機、照明設備等室內辦公用品，各種車輛、小型船舶等室外辦公用品，以及辦公建筑等。
2003年1月1日開始施行的《中華人民共和國政府采購法》第9條要求“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”。同時開始施行的《中華人民共和國清潔生產促進法》第16條規定“各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品”。這為我國建立政府綠色采購制度提供了立法依據。
其后，國務院、國務院相關主管部門制定了一些有關政府綠色采購的政策、規章，逐步在全國范圍內開展相關的實踐。一些地方政府已頒布了或正在制定地方的政府綠色采購法規。隨著政府綠色采購的概念日益深入人心，一些行業、企業也主動地開始實施綠色采購。另一方面，我國的政府綠色采購還存在以下主要問題：
一是相關法律制度不完善。雖然《政府采購法》和《清潔生產促進法》對政府綠色采購義務做出了明確規定，但相關條款僅僅是原則性的政策宣示，而沒有詳細、具體的可操作性條款，沒有對綠色采購的主體、責任、標準和清單進行準確界定。《節能產品政府采購實施意見》和《關于環境標志產品政府采購實施的意見》雖然較為明確、具體，但效力層級較低，權威性較差，而且實踐中隨意性和不規范性較大，還存在著各自為政的弊端，沖突、銜接問題較為突出。
二是綠色產品的定義模糊，標準和清單不一，使得采購者往往無所適從。目前，我國不僅有全國性的“節能產品政府采購清單”、“環境標志產品政府采購清單”以及某些地方政府制定的地方性政府綠色采購清單，還存在著多種正在使用的節能、環保標志。這些清單和標志既相互獨立各有側重，又相互重疊互不相屬，不利于政府綠色采購義務的落實。
三是政府綠色采購清單范圍過小，占政府采購的比例很低，無法有效推動政府綠色采購進程。
四是國務院有關主管部門對政府綠色采購產品的標準以及認證機構確定還存在分歧。
為此，需要在《循環經濟法》中可以納入以下政府綠色采購內容：實行有利于循環經濟發展的政府采購政策。公共機構用財政性資金進行采購的，應當優先采購節能、節水、節材產品以及環境標志產品和再生產品，并達到國務院財政部門會同有關部門規定的比例。
為什么需要激勵政策
循環經濟之所以被稱為經濟，必然要在企業生產中產生經濟效益。根據一般規律，企業發展循環經濟產生效益的主要來源有三方面：一是廢棄物轉化為商品后產生的經濟效益；二是節約原材料帶來的成本下降；三是減少的廢棄物排放收費或污染物治理的資金投入。
應當看到，循環經濟生產方式中試圖實現減量和循環的多數環節，并不是現行市場經濟條件下企業的必然選擇，廢舊物資的再生利用過程也存在著可以替代的生產過程。現行市場條件下源自再利用和再生利用的原料不僅性能上常常不占優勢，而且價格上也不占優勢，以致循環經濟的發展很難自發進行。從總體上看，目前普遍存在原材料價格障礙，以及由于收費、稅收減免或國家優惠政策等原因導致的物質循環過程中的成本障礙，使得循環經濟發展主體的經濟效益難以顯現出來。造成這種情況有多種原因，主要有以下幾個：
一是因為自然資源和再生資源的價格形成機制不同。礦產資源、生態環境等公共資源的“私人”使用與社會付出成本的不對稱性，使得初次資源和再生資源的價格形成機制不同。私人資本(包括所有非社會共有資本)總要在開采一次資源與利用再生資源之間進行成本比較，試圖免費或低價使用自然資源和環境，通過排放廢棄物節約私人成本。
二是跨國公司基本壟斷了國際上品位較高的礦產地，現有世界資源供應體系主要是滿足發達國家市場需求的，這就導致在國際分工中存在著對原材料和能源提供國明顯的價格不利因素。由于發達國家比較早地開發并利用了自然資源，本國資源大多已經被耗竭或開發成本增高，因而利用經濟、技術乃至軍事上的優勢掠奪發展中國家的資源。許多發展中國家為了快速脫貧，在沒有能力建設完整工業體系的情況下，只能依靠廉價出賣原材料和能源積累資金；當發展中國家成為“后來者”需要利用外部資源時又常常受到排擠，并表現為價格歧視、沒有定價權或話語權，明顯提高了發展中國家發展的資金成本。這種國際分工不利于全球的可持續發展。
三是以大規模、集約化為特征的現代生產體系，使得大多數資源原材料的開采和加工成本日益降低，而對各種廢舊產品和廢棄物的集中回收成本卻比較高，再利用和再生技術發展滯后，規模效益差。有些廢舊電子電器的回收利用產生的效益，如果考慮環境成本，低于一次資源開發利用的效益。另一方面，發達國家既要廉價利用發展中國家的產品，又要通過各種法規、公約或指令，要求產品出口國承擔更多的社會責任和“生產者延伸責任”。
由于以上三個原因，再利用和再生利用原料的成本常常比購買新原料的價格更高，由此構成了推進循環經濟的成本障礙。也就是說，從成本的角度考慮，企業不會優先選擇循環經濟的項目建設或生產方式的。
此外，由于各種“協議”收費的存在，按地區的優惠政策，以及國家政策的執行走樣，稅收環節的執行成本高等問題，導致再生資源使用沒有成本上的比較優勢。
資源價格和產權制度的改革，是我國經濟體制改革中非常關鍵而又最難以推動的環節。由于實施趕超戰略，計劃經濟時期我國采用了生產要素低價的政策工具，如壓低資本投入品價格、低農產品價格等。盡管經濟體制改革已歷經多年，但價格改革相對滯后，資源價格還不能反映真實成本，資源原材料被無償或廉價使用。以“產量收費”的政策，不僅容易帶來“挑肥揀瘦”、浪費資源的問題，還加劇生態破壞和環境污染，促成了有害環境的生產方式和消費模式。
采用經濟政策的作用不外乎有兩類：一是激勵作用，一是約束作用。用我們通常所說的話就是“胡蘿卜＋大棒”，使節約資源保護環境的企業從中受益，而違反規定的企業受到懲罰。
激勵作用。通過資源節約和環境友好的經濟政策的建立與實施，以鼓勵那些率先實行低消耗、低污染的經濟活動。這是因為資源消耗越少，對生態環境的影響就越少，其經濟行為的生態效率和效益就越好，從而激勵經濟行為主體采取科學的、先進的技術，把經濟發展真正建立在合理利用自然資源和有效保護生態環境的基礎之上，實現生態環境和資源的科學、高效配置。從這個意義上說，經濟制度可以激勵人們的經濟行為朝著可持續發展方向邁進。
約束作用。資源節約和環境友好的經濟政策措施的實施，可使得經濟主體不得不放棄傳統的高消耗、高污染的經濟行為。因為資源消耗越高，生態環境的影響或破壞就越嚴重，其經濟行為的生態績效就越小，從而要求經濟主體采取果斷的技術經濟措施轉變經濟行為方式，以利于實現生態環境和資源的高效配置。從這一意義上說，目前人們各種不合理的經濟行為，必然在這一系列經濟制度的制約下逐步轉到可持續發展的正確軌道上來。
總之，要使企業生產中的物質能夠“循環起來”，必須通過以制定政策為主的制度創新構建資源再利用和再生的生產環節的盈利模式，使市場條件下循環型生產環節有利可圖，這樣就可以形成促進循環經濟發展的自發機制，達到事半功倍的效果。
《循環經濟法》需要建立的激勵政策
從總體上看，對于減量化或提高資源利用效率的生產活動，應更多地采用市場機制，包括價格杠桿和稅收手段，發揮企業的積極性和主觀能動性。對于構建循環經濟系統，需要經常性的直接財政補貼的支持，從產業政策、財稅政策、投資政策、價格政策、進出口政策等方面引導產業結構調整，建立以節能、節水、節材、節地為中心的資源節約型工業生產體系。通過建立一系列的制度和政策措施，為循環經濟的發展創造政策環境和市場環境。
1、利用財稅政策激勵循環經濟的發展
財政和稅收優惠政策，主要是指一國或一個地方政府在財政預算支出中給予某些經濟活動的財政支持或稅收減免。財政支持的途徑包括建立專項基金、投資傾斜等；稅收優惠則是對某些經濟活動收入給予稅收減免。其作用：一是通過財政補助（如貼息、直接撥款等）以降低節約資源和循環利用的投資成本；二是通過稅收或收費以增加能源資源的使用成本。通過這兩種手段的使用以調節人們的資源能源節約的行為。
我國在推動節約能源、資源綜合利用方面，自改革開放以來就有專門的政策，包括對從事資源節約、綜合利用等活動的有關企業及產品實行財政補助或稅收優惠政策。
價格政策。對利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網發電項目，上網電價按照有利于資源綜合利用的原則確定。因地制宜，對生活垃圾的產生者征收垃圾處理費，并專項用于生活垃圾的收集、運輸、貯存和處置，不得挪作他用。鼓勵通過押金、以舊換新等方式回收廢物。
2、培育綠色產品市場
綠色消費是重要的循環經濟理念之一，是一種適度消費、節儉型消費、健康消費、安全消費和無污染消費。綠色消費要求在滿足人類的基本需求、提高生活質量的同時，使自然資源的消耗最少，消費過程中產生的廢棄物和污染物 消費者對產品和服務的選擇主要受經濟利益的驅動。如果僅靠環境意識，綠色消費就無法成為社會大眾消費的主流行為。因此，需要采取切實可行的措施，引導和促進綠色消費。政府是最大的消費者之一，對各種產品和服務的綠色采購具有很大的引導和示范作用。所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中引入對資源能源與環保的要求、方法和程序，在條件相當的情況下優先選擇符合“綠色”標準的產品和服務。政府采購的綠色標準不僅要求末端產品符合資源節約、環保標準，而且要求產品研發、生產、包裝、運輸、使用、再利用和再循環、處置的整個過程都符合相關標準。
政府綠色采購是一種重要的環境經濟手段，涵蓋的內容非常豐富，幾乎涉及政府辦公的所有方面和環節，如電話、電腦、打印機、傳真機、復印機、照明設備等室內辦公用品，各種車輛、小型船舶等室外辦公用品，以及辦公建筑等。
2003年1月1日開始施行的《中華人民共和國政府采購法》第9條要求“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”。同時開始施行的《中華人民共和國清潔生產促進法》第16條規定“各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品”。這為我國建立政府綠色采購制度提供了立法依據。
其后，國務院、國務院相關主管部門制定了一些有關政府綠色采購的政策、規章，逐步在全國范圍內開展相關的實踐。一些地方政府已頒布了或正在制定地方的政府綠色采購法規。隨著政府綠色采購的概念日益深入人心，一些行業、企業也主動地開始實施綠色采購。另一方面，我國的政府綠色采購還存在以下主要問題：
一是相關法律制度不完善。雖然《政府采購法》和《清潔生產促進法》對政府綠色采購義務做出了明確規定，但相關條款僅僅是原則性的政策宣示，而沒有詳細、具體的可操作性條款，沒有對綠色采購的主體、責任、標準和清單進行準確界定。《節能產品政府采購實施意見》和《關于環境標志產品政府采購實施的意見》雖然較為明確、具體，但效力層級較低，權威性較差，而且實踐中隨意性和不規范性較大，還存在著各自為政的弊端，沖突、銜接問題較為突出。
二是綠色產品的定義模糊，標準和清單不一，使得采購者往往無所適從。目前，我國不僅有全國性的“節能產品政府采購清單”、“環境標志產品政府采購清單”以及某些地方政府制定的地方性政府綠色采購清單，還存在著多種正在使用的節能、環保標志。這些清單和標志既相互獨立各有側重，又相互重疊互不相屬，不利于政府綠色采購義務的落實。
三是政府綠色采購清單范圍過小，占政府采購的比例很低，無法有效推動政府綠色采購進程。
四是國務院有關主管部門對政府綠色采購產品的標準以及認證機構確定還存在分歧。
為此，需要在《循環經濟法》中可以納入以下政府綠色采購內容：實行有利于循環經濟發展的政府采購政策。公共機構用財政性資金進行采購的，應當優先采購節能、節水、節材產品以及環境標志產品和再生產品，并達到國務院財政部門會同有關部門規定的比例。
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