2008年中國城市水業回顧與展望（二） 

作者：傅濤 

二零零八年十二月

二、2009年城市水業政策 

2009年，在積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策之下，在中國推出的4萬億投資計劃的推動下，省、市兩級政府都存在大量的投資風險，有些地方政府甚至有“破產”的危險。由于我國法律體系對中央與地方事權、財權并沒有進行合理而規范的劃分，沒有構建制度化的爭議解決機制，地方政府并未真正成為一級權責對稱的責任政府。 

1、水業政策走向的預測 

城市水業作為一種由城市人民政府負責的市政基礎設施，其事權落在地方，而財權受到約束。在環保保護和經濟發展的雙重巨大壓力之下，城市水業因此成為中央與地方事權和財權矛盾的主要集中點。在此宏觀背景下，我們對2009年的水業政策做出一下預測： 

（1）水價政策獲得松動 

在2008年8月CPI出人意料的回落到14個月的低點——4.9%后，人們對通貨膨脹的擔憂大為緩解，實施近8個月的臨時價格管制措施因此在年底前終結。另一方面，政府，尤其是地方政府，支付能力不足的背景和壓力凸現，使得水價政策可能獲得大的松動。原計劃于2008年年中出臺的《供水水價成本監審辦法》由于價格管制政策的約束，沒有能夠如愿，卻很有可能于2009年正式出臺。該“辦法”會成為帶動價格的基礎。另外地方政府由于資金不足而產生的對社會資本的預期，也會實質性地推定水價的走高。 

（2）政府資金投向市場不易配置的領域 

作為拉動中國經濟增長三駕馬車之一的投資，在面臨國際金融危機以及國內經濟下滑的時刻，再次成為中國經濟保增長的主力。在中央保經濟增長的十項措施中，有一大部分是關注民生，另外一部分是基礎設施投資，但從資金投入比例來看，基礎設施的投入占了一半。而在水業領域，2009年的中央政府投資（主要是國債）可能達到200億。經過水業專家的奔走呼吁，國家有關部門已經認識到：國債投資應集中投向污水管網和農村供水等市場資源不易配置的領域，而應該回避市場主體通過價格可以覆蓋的領域。在資金總量缺乏，民間對公平的呼聲高漲的情況下，在新的一年，政府資金投入應該會有這種傾向。 

（3）運營補貼成為財政補貼政策方向 

經濟拉動從消費環境著力不僅有足于拉動效果的放大，而且有助于不同主體的公平。因此，以末端水價補貼為主要內容的財政運營補貼機制將成為主要補貼政策方向。 

2008年，上海在污水處理費補貼方面大膽嘗試，已經獲得突破，為促進污染減排，上海出臺了城鎮污水處理廠COD超量削減補貼政策，對收費不足以支撐建設運營的部分進行明確補貼。在不擾亂市場的背景下實現了有效的政策引導。誰處理污水、削減了污染，誰就應該得到補貼，這已經為行業所認可，應該成為一個市場方向。同時，政府補貼污水處理費，這樣的價格補貼其作用在末端會被放大10-15倍，更能刺激治污企業的積極性，以及投資企業的熱情，同時兼顧了公平。 

（4）市政債券試點有望突破 

市政債券有望在部分地區進行試點，成為地方政府水業投資的主要來源。在未來的投資拉動中，預期地方政府將會承擔中國經濟刺激方案的大部分資金，但由于土地收入迅速下降，地方財政受到沉重打擊。為應對增加收入來源的需要，國務院正在考慮允許發行地方政府債券的方案。這一方案可能在2009年得到批準，同時將會加強監管，通過信貸評級和公開披露要求增強對地方政府預算的監督。這意味著，學界多年關注的開放并加強地方政府發債管理的改革大思路，正在被官方采納并逐漸浮出水面。允許地方政府發債，也許將成為解決中央與地方的事權、財權矛盾的出路之一。 

（5）產業投資資金有望成為市場資金進入的通道 

政策性產業投資基金成為市場資金進入的城市水業的主要金融通道。對于產業基金的設立問題，國家發改委等有關部門已經表示，只要遵守國家的法律和法規，各地完全可以大力組織這樣的基金。有關部門認為這樣的基金從本質上來說屬于信托或者投資公司性質，完全可以按照國家有關政策盡快發展起來。這種形勢下，能否獲得審批已經不再是關注點，需要解決的問題變成資金的來源問題。城市水業由于收益低、時限常、風險小，尤其具有特殊性，對資金來源的政策性要求更高。 

（6）產業優惠政策的轉移 

以服務業為對象基點的產業政策優惠會逐漸明確，如以前針對制造業的稅收優惠和貼息等政策逐漸向環境設施的運營服務領域轉移。只有對環境服務的末端補貼才是最有效和最公平的。同時，如果想要真正實現環境治理的成效，產業優惠政策向末端轉移就是必須的。 

（7）排水許可和排放標準 

在節能減排戰略的促進下，《城鎮排水和污水處理條例》進入最后修改階段，預計2009年發布。其中規定了向城市下水道排放廢水的排水許可管理，這一政策一旦實施，將有利于保障污水處理廠的達標運營。同時，2002年發布的城市污水處理廠排放標準也已經進入修訂程序，環保部會將排放標準會進一步從嚴，這將對城市污水處理廠的外圍環境產生影響。另外，由水利部門主導的《節水條例》也可能于2009年出臺。 

2、市場方向預測 

宏觀背景和政策背景決定了市場的方向。而市場競爭的模式又反過來體現了水業政策的現狀。2009年，對于水務行業的主體來說，仍然會充滿變動，機遇與挑戰并存。 

（1）戰略整合成為主流趨勢

首先，各種內外力作用下，城市水業已經進入產業升級和轉型期，產業整合進一步加劇，不同企業主體在投資、運營、技術工程、設備制造產業上下游之間的整合是主要整合形式之一。這種整合2007年以來就已經開始，2009年會進一步加強，通過產業上下游之間的整合，各個主體的服務鏈延長，綜合實力得到加強。 

其次，投資主體之間的整合。中小型投資主體因為受到內外因的共同作用將成為被購并的對象。外因包括融資環境和監管加強，內因包括技術、人才和資本總量的制約。購并的結果將促進產業的適度集中。在具體投資市場的市場開發模式上，針對單一項目的項目投資模式的比重會進一步降低，針對中小型投資主體的整體產權收購比重加大。 

最后，隨著國際金融危機的加劇，部分國際產業資本價值觸及底線，國內水業集團將獲得互補性產業收購整合的機會，城市水業在工程技術服務和設備制造環節有望首先“走出去”實施產業收購。 

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（2）投資市場進一步集中和調整 

首先，隨著經濟不確定因素的增多，城市水業作為低風險、低回報的領域會受到部分需要風險組合的投資主體的青睞，而產業投資基金可能成為這些資本進入的主要形式。同時隨著城市水業主體市場份額的加大，僅僅靠投資企業的表內融資難以滿足資金總量的需要，因此城市水業本身對產業投資基金的需求進一步加大。因此，在供需雙方的促進下，2009年產業投資基金可能會有實質性的進展。 

其次，隨著資本市場的調整，融資的門檻對于小投資人來說進一步提高，加上環境監管的日趨嚴格，一些已經進入市場的中小主體的資金支撐和技術支持日趨困難，會迫使許多污水項目通過二級市場進入主流市場主體，即中小投資公司把已建成的項目出售以獲得資金。 

再次，在2008年的摸索之后，區域性投資模式會進一步發展成為主導模式之一，政府的責任主體和經營授權主體將因此發生變化，這也將在部分地區打破水業特許經營的市政概念，出現流域性或區域性集團。在新成立的區域性集團中，由地方政府主導成立的集團將占據主要位置。 

第四，在現金為王的2009年，城市水業投資市場由關注市場占有率，開始轉向關注收益，關注現金流。水業市場化改革開始后的這六年間，許多有實力的水務投資公司采取了積極擴張的政策，積極擴張中帶來的收益不高，現金不足逐漸引起了關注，而在金融危機的特殊背景下，這種關注更加顯見。 

第五，戰略性外資公司將加強風險意識，進一步向核心城市的綜合服務市場集中。尤其是威立雅水務等國際水務巨頭，2009年其在中國市場的戰略重點是繼續向服務業務轉型，核心城市依然是市場開拓的重點，投資活動也將在這些城市進行。 

（3）運營服務市場比重加大 

運營服務市場比重加大是城市水業服務性回歸的重要組成內容。 

首先，隨著水業設施的增加，專業運營管理將逐步進入市場主流。另一方面，正在逐漸建立的績效評估與管理體系將成為劃分專業服務企業水平高低的標桿。同時，政府投資項目的增加，會促進產權主體與運營主體的分離，專業運營服務市場進一步擴大。 

其次，隨著政策性資金的增加和政府投資對國有企業的偏愛，國有傳統投資主體可能脫穎而出，2009年可能是國有市場主體快速發展的一年?？v觀過去的2008年，已經可以發現這樣的態勢，在這一年，市場上最為活躍的公司，不是外資巨頭，也不是民營公司，而是那些具有國有背景的、市場化了的公司，如首創股份公司、北控水務、深圳水務、中國水務投資公司等。在接下來的一年，這樣的公司會保持發展勢頭，同時，一批傳統國有公司會立足當地，借助良好的發展環境，更加積極地圈入自己屬地周邊的小型水公司，完成資源的基本整合。 

再次，污泥處理處置在工程服務市場中的比重會迅速加大，并且在運營服務市場中占有一定比重。2008年，江蘇省已經出臺政策，明確將污泥處理處置費用列入污水排污收費范圍，單獨核算，切實保障處理經費的及時支付。這種做法會對其他省份起到很好的示范作用，改變污泥處置費用無處尋覓的現狀，有利于污泥處置市場的形成。在資金來源逐步保證的情況下，預計2009年污泥處置的市場會有所發展，在工程服務市場中的比重會有迅速增大，但是在整個運營服務市場中的比重可能還是比較小的。 

最后，水商圈服務體系聯盟將逐步完善，并將逐步涉及集團采購。水業服務體系的建立將努力改變以往供貨商“諸侯混戰”的惡性競爭局面，使產業格局更加優化，推動行業新秩序的形成。 

（4）技術服務市場升溫 

技術服務升溫同樣是城市水業實現服務回歸的重要組成?；貧w技術是2008年大部分水務集團的主旋律，技術服務市場在2009年將繼續升溫。由以下因素所推動： 

首先，競爭加劇使投資人的技術能力備受關注。在融資能力的比拼之后，技術實力日益受到關注。投資完成后，在建設、運營等階段，都對技術有較高要求，要想在市場上所向披靡，沒有過硬的技術就可能會為此所累。 

其次，資本市場的危機和教訓也有效地促使了企業對資本市場的認真反思和對技術服務的重新關注。 

再次，國家啟動的“十一五”重大科技專項的水專項有力地拉動了水領域的技術升級，會拉動不同企業的技術差距。 

第四，環保部的環境技術管理將成為獨立的管理體系逐步得到推進，在污水處理尤其是工業廢水處理領域產生影響。2008年《國家環境技術管理體系建設規劃》出臺，目的的是加強環境技術創新，推廣污染防治達標技術，最大限度地利用國家環保專項資金，支持“污染防治新技術、新工藝的研究開發以及資源綜合利用率高、污染物產生量少的清潔生產技術、工藝的推廣應用”等指向將技術的重要性一再強化。 

最后，污水和供水服務標準的提高也促使整個行業更加重視技術。更高要求的水質標準已經實施，污泥處理處置方面的技術政策和技術標準也陸續出臺。 

結語：迎接城市水業機遇年的到來 

城市水業因為涉及公共利益和環境公益，同時有顯著的資本沉淀性質，與國家經濟政策密切相關。對城市水業而言，充滿政策變數的2009年，無疑是充滿想象和機會的一年，它也給了迅速發展中的城市水業以思考的機會。 

有一個印加挑夫的傳說，挑夫每次挑擔到山腰都要停下來，路人問他是否累了，他說不是，他在等待自己落后的靈魂。對于一個快跑了多年的城市水業而言，確實需要停下來等待自己沒有跟上來的“靈魂”。 

面對水業的未來，我們用“機遇年”來預期即將到來的2009年，體現城市水業同行在冬天里所透發的對春天的期望，體現產業界對未來變數的樂觀、信心和勇氣。 

編輯：全新麗