一個產業的發展最重要的是通過立法來保障行業發展過程當中的政策、資金、科技等等方面的支持。作為自始至終參與《固廢法》的修訂過程的親歷者，清華大學環境學院教授、巴塞爾公約亞太區域中心執行主任、中國環保產業協會固體廢物處理利用專業委員會副主任兼秘書長李金惠在2020年(第十四屆)固廢戰略論壇上與參會嘉賓分享了新《固廢法》下固廢行業發展的機遇與挑戰。

李金惠

　　首先，李金惠教授對《固廢法》的修改歷程進行了回顧。

　　《固廢法》自1995年頒布以來，歷經2次修訂和3次修正，逐步由防治環境污染和保障人體健康向維護生態安全、推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展的方向發展。

　　2004年修訂：主要是解決我國工業化和城市化進程中出現的固體廢物產生量持續增長、處置能力明顯不足、處置標準不高、管理不嚴格、大量農村固體廢物未得到妥善處置、廢棄電器電子產品等新型固體廢物造成新的污染等問題;

　　2013年修正：生活垃圾處置設施和場所的關閉、閑置、拆除問題，變更核準的主管部門層級;

　　2015年修正：針對固體廢物進口問題;

　　2016年修正：一是關閉、閑置或者拆除生活垃圾處置的設施、場所的核準部門問題;二是取消了危險廢物省內轉移的審批核準手續;

　　2020年修訂：依法推動打好污染防治攻堅戰的迫切需要，旨在健全生態環境保護法律制度，用最嚴格的制度和最嚴密的法治保護生態環境。

　　本次修改的主要內容如下：

　　一是，明確固體廢物污染環境防治堅持減量化、資源化和無害化原則。

　　二是，強化政府及其有關部門監督管理責任。明確目標責任制、信用記錄、聯防聯控、全過程監控和信息化追溯等制度，明確國家逐步實現固體廢物零進口。

　　三是，完善工業固體廢物污染環境防治制度。強化產生者責任，增加排污許可、管理臺賬、資源綜合利用評價等制度。

　　四是，完善生活垃圾污染環境防治制度。明確國家推行生活垃圾分類制度，確立生活垃圾分類的原則。統籌城鄉融合發展，加強農村生活垃圾污染環境防治。規定地方可以結合實際制定生活垃圾具體管理辦法。

　　五是，完善建筑垃圾、農業固體廢物等污染環境防治制度。建立建筑垃圾分類處理、全過程管理制度。健全秸稈、廢棄農用薄膜、畜禽糞污等農業固體廢物污染環境防治制度。明確國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度。加強過度包裝、塑料污染治理力度。明確污泥處理、實驗室固體廢物管理等基本要求。

　　六是，完善危險廢物污染環境防治制度。規定危險廢物分級分類管理、信息化監管體系、區域性集中處置設施場所建設等內容。加強危險廢物跨省轉移管理，通過信息化手段管理、共享轉移數據和信息，規定電子轉移聯單制度，明確危險廢物轉移管理應當全程管控、提高效率。

　　七是，健全保障機制。增加保障措施一章，從用地、設施場所建設、經濟技術政策和措施、從業人員培訓和指導、產業專業化和規模化發展、污染防治技術進步、政府資金安排、環境污染責任保險、社會力量參與、稅收優惠等方面全方位保障固體廢物污染環境防治工作。

　　八是，嚴格法律責任。對違法行為實行嚴懲重罰，提高罰款額度，增加處罰種類，強化處罰到人，同時補充規定一些違法行為的法律責任。比如有未經批準擅自轉移危險廢物等違法行為的，對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予罰款、行政拘留處罰。

　　在修訂的過程當中，大家可以看到新的一些內涵。李金惠強調，通過數次修訂，可以看出長效機制開始逐步建立，最終修訂成型的《固廢法》中，有些延續了原來的機制，有些是新的機制。用最嚴格的制度來確保我們生態環境質量得以改善，比如，與過去處罰的力度相比，在懲罰機制方面大大增加了違法成本。這里面有幾個方面的主要修改內容，有些是大家認為過去法律好像只是翻版，但在新的條件下達到了新的共識。我們講的減量化、資源化、無害化的原則，過去是從《固廢法》中總結出來的原則，在人大討論時有一定爭議，最后修訂的結果是在法律中明確提出，仍然沿用了此原則，并不是說減量化、資源化過程就不需要無害化，而是體現了哲學的思維方式，去考慮固體廢物主體的污染防治原則。

　　還有洋垃圾禁令的制度，工業固廢污染防治的制度等。過去對工業固廢的管理沒有什么手段，現在有排污許可證，這種新的制度的建立，其實給工業固體廢物管理增加了一個非常大的商機。新《固廢法》將生活垃圾分類制度，農業廢棄物、建筑垃圾這一類也納入到固體廢物的法律體系當中。在危險廢物管理方面，繼續深化，提出了相關的保障機制。最后是一個法律上的要求的強化。整體來說，這次修訂，大家可以看到的是一個大范圍的修訂，因為它涉及到主要章節的一些大的變動，條款從九十多條到一百二十多條，除了修改，還有將近50%的增加的條款比例，這在其它法律當中是不太常見的。以下講講修訂的原則。

　　新《固廢法》修訂的主要原則如下：

　　? 堅持以人民為中心的發展思想，貫徹新發展理念。

　　? 突出問題導向，總結實踐經驗，回應人民群眾期待和實踐需求。

　　? 健全固體廢物污染環境防治長效機制。

　　? 用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。

　　其次，李金惠對本次《固廢法》修訂對產業的影響做了深入淺出的分析。

　　在法律當中有時沒有具體的要求，但有明確的原則，也在一定程度上代表了這個領域發展的方向。

　　比如突出了“綠色”的方向，包括生產過程和生活過程。如前所述，“無廢城市”建設就是生產過程加生活過程發展的模式變化。再如，明確提出“三化”原則。過去提到的是污染者依法負責，或者污染者負擔的原則，但如果這個原則沒有法律可依據的時候，其實存在一定問題。但是新固廢法采用污染擔責原則，不管是什么樣的環節，責任人從產生到最終的處置，中間有很多環節，產生者都應承擔相關責任。這個責任機制的建立其實給了產廢單位壓力，不能通過拍賣或者其他手段，把一些廢物交給處理能力比較差的單位進行處理來降低成本。另外，地方政府責任機制強化建立起來了，作為一個目標責任制和考核評價制度的內容放進來了。過去在醫療廢物的處理里面提到過地方政府的責任，但沒有哪個地方政府受到處分，在其他的法律里面很少有這方面的納入考核的，區域聯防聯控。這是一個新的機制，面對大區域協同，例如京津冀、長三角、珠三角地區，還有很多問題需要去解決。部門職責也更明確了，不會是像過去說九龍治水一樣的，難以協調。在國務院領導下，很多部門的協同管理，將責任加以明確，也說明固廢領域涉及到的管理復雜程度也是越來越高。從“無廢城市”建設當中可以看到是18個部委來參與的，也是表明固廢領域的復雜性。李金惠教授表示，標準體系建設是我國固廢產業領域一個最大的短板，這個短板，政府的推動是很重要的，產業界的推進也很關鍵，因為靠國家資金來完善我們的標準體系無疑是杯水車薪。產業界把自己遇到的問題搞清楚，形成標準化的體系，最后為行業的發展服務，可能是一個方向，希望產業界主持、參加或者支持相關標準的研究。信息平臺，自主驗收是給企業一個松綁。政府相信企業，但是需要企業將信息公開，相信將來信息公開之后，對整個社會的發展將有望帶來一個根本上的變化。最后在跨地區轉移方面，有點類似于像巴塞爾公約的管理機制，應用到我們國內了。還有一個進口廢物的制度，把我國過去做的一些比較好的實踐納入到法律框架里面來。信用制度對產業界來說是好的，做得好的企業應該受到表揚。就像E20環境平臺每年的活動都有很多環境企業積極參與，包括一些評獎等等，都是從行業的角度來推動一些守信用企業發展的模式。這是從法律層面一些主要的變化。

編輯：趙利偉