2017年，國務院總理李克強簽署第682號國務院令,公布《國務院關于修改〈建設項目環境保護管理條例〉的決定》(以下簡稱《環境保護條例》), 自2017年10月1日起施行。環境保護條例第十九條約定：“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用;未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用”。同時，《環境保護條例》第二十三條規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款”。

通過環保驗收是建設項目投入生產和使用的必要前提，也是“環保三同時”制度落地的重要保障。按照《環境保護條例》第十九條的規定強調新建項目環保設施的“三同時”是毋庸置疑的。但對于生活垃圾焚燒、餐廚(厭氧制沼)、污泥干化焚燒等以工業化方式處理垃圾的環保項目(尤其是近幾年以PPP方式實施的固廢類項目)，編制《項目PPP合同》時對《環境保護條例》第十九條進行擴大解讀，強調在竣工環境保護驗收之前由項目公司承擔全部成本，而合同甲方不支付垃圾處理服務費的現象，則需要進行深入探討。

(一)固廢PPP項目竣工環境保護驗收之前的具體工作

根據《中華人民共和國水污染防治法》，《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，項目公司/建設單位可自行組織對項目進行竣工環保驗收。參照固廢類PPP項目實際運營情況，項目竣工環境保護驗收之前的工作主要分為兩個階段，第一階段為設備調試期，第二階段為項目商業試運營期，主要進度流程如下圖所示：

第一階段項目調試期內主要工作包括：項目設備單體調試、項目設備聯合空載調試、項目設備帶料運行并進行環保監測、項目整體消除缺陷。本階段主要由設備安裝調試單位根據項目技術文件進行調試，使項目各項運行參數和指標能夠滿足技術文件和環評報告的要求。

第二階段商業試運營期內主要工作包括：由建設單位/項目公司委托第三方機構編制《項目竣工環境保護驗收監測報告》(以下簡稱《監測報告》);建設單位/項目公司組織專家現場對項目環保設施進行驗收，專家對《監測報告》進行評審;項目公司/環評單位將專家評審完成后的《監測報告》在項目公司/環評單位網站上公示;網站公示完成后，將《監測報告》以及相關竣工環境保護驗收資料在生態環境部的全國建設項目竣工環境保護驗收信息平臺上進行公示;生態環境部平臺公示完成后，建設單位/項目公司將竣工環境保護驗收相關資料提交項目當地環保部門備案。

根據上述工作流程，從項目整體帶料運行并進行環保監測至項目完成竣工環保驗收，多數項目的運作周期約為4~6個月。

(二)項目竣工環境保護驗收之前政府付費的必要性

1. 政府需要項目連續運營

固廢類PPP項目涉及城市人民群眾的日常生活，項目投產運營能夠有效的解決垃圾圍城的現狀，提升城市環境。固廢類PPP項目往往作為政府的重大項目，被列入政府重大民生工程的實施方案，政府對項目的投產運營有較高的政治要求，需要項目盡快投產并保證連續運營，不能因為等待項目竣工環保驗收通過后才開始正式投產運營，期間4~6個月的停產是巨大的社會效益損失。

在現今環保督查嚴格的大環境下，政府不能夠再開辟一座臨時填埋場地將城市垃圾(生活垃圾、餐廚垃圾、污泥)進行暫存，等項目竣工環保驗收通過后，再將臨時填埋場貯存的垃圾倒運至固廢類PPP項目進行處置，之后再對臨時填埋場進行環境治理，這樣不僅加大了政府的財政支出，也對環境造成二次污染。

2. 項目運營初期項目公司面臨成本壓力

固廢類PPP項目在項目運營初期面臨較大的成本壓力。首先，從運營成本分析，項目初期設備需要根據原材料(垃圾)特性不斷調試，完善設備工況。為達到環評要求，針對項目的污水和煙氣處理，各種藥劑的投放量遠遠超出項目投標時的預測水平;同時，項目公司初期尚未建立良好的采購渠道，需要以現金購買藥劑原材料。其次，從固定成本分析，建設期結束后，項目進入還款期，項目第一年的財務費用是整個運營期中最高的，項目公司在運營初期的還本付息壓力較大。再次，項目公司進入運營期后需要向合同甲方提交運營期保函，由于項目公司在運營初期經營情況較弱，無法在金融機構獲得綜合授信，需要在銀行繳存履約保函等額的現金，金融機構才能開出運營期履約保函，使得項目公司初期的現金壓力較大。

固廢類PPP項目(生活垃圾、餐廚垃圾、污泥)的主要收入來源為政府財政補貼，即使是在運營初期有一定售電收入的垃圾焚燒項目，政府支付的垃圾處理服務費在項目公司的總體收入中也占較大比重。若政府在項目竣工環保驗收之前不支付垃圾處理服務費，項目公司會產生資金斷流，造成對項目連續運營的不利影響。

3. 有利于創造良好的招商環境

PPP項目是政府和社會資本的合作，原則是公平合作、互惠互利。業內很多專業人士稱PPP項目是政府和社會資本一場長達30年的婚姻，作為合作雙方應換位思考、相互體諒，單純的僅強調一方的權利而忽視合作對方的根本利益難以體現平等、和諧的社會主義核心價值觀。

項目公司作為政府和社會資本的合作結晶，需要合作雙方的共同扶持，項目公司的健康運營不僅能夠為社會資本帶來投資回報，還能為政府創造巨大的社會效益，有利于政府創造良好的招商環境，帶動地區經濟發展。

(三)項目竣工環境保護驗收之前政府如何付費

根據2017年國家環境保護部頒布的《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》【國環規環評[2017]4號】第六條：“需要對建設項目配套建設的環境保護設施進行調試的，建設單位應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關污染物排放標準和排污許可等相關管理規定”。在固廢類PPP項目各項污染物達標排放的前提下，政府應根據項目公司實際處理的垃圾量支付費用。

在政府和社會資本訂立《PPP項目合同》時，可對項目竣工環保驗收之前的垃圾處理服務費單價進行打折處理，比如項目竣工環保驗收之前，按照垃圾處理服務費的70~90%進行費用結算;在項目完成竣工環保驗收之后，按照垃圾處理服務費的100%進行費用結算。單價的折扣比例可以扣除服務費單價中的利潤為原則，通過友好協商來確定。通過這種方式，一方面能夠覆蓋項目公司的運營成本，使項目公司可獲得一定項目收入，從現金流上保證項目連續穩定運營;另一方面，通過價格杠桿激勵項目公司在項目建設過程中，重視項目環保設施“三同時”的落實，加快項目竣工環保驗收的實施進度，保證項目各項污染物排放滿足項目環評的要求。

編輯：陳偉浩