可以看到的是，這兩種類型主要的區(qū)別點(diǎn)在于a類政府監(jiān)管型特許經(jīng)營項(xiàng)目中社會(huì)資本承擔(dān)由于使用量不確定所帶來的需求風(fēng)險(xiǎn)，政府在項(xiàng)目覆蓋范圍內(nèi)授予絕對或相對的(獨(dú)家經(jīng)營)壟斷權(quán)作為補(bǔ)償。若政府在合約中同時(shí)設(shè)置了保底量的安排，則項(xiàng)目在一定程度上轉(zhuǎn)向b類，且承諾保底量越接近設(shè)計(jì)處理規(guī)模，則項(xiàng)目越接近b類。相對而言采用b類政府購買型特許經(jīng)營的項(xiàng)目中則不需要、也無法授予行政壟斷權(quán)。而在泗陽項(xiàng)目中，招標(biāo)文件有明確的“項(xiàng)目建成投入運(yùn)營后不給予固廢保底量”的條款，使得該項(xiàng)目在形式上屬于添加了經(jīng)營性要素的“a+b”模式且更接近a類。不設(shè)置保底量的設(shè)計(jì)在建筑垃圾項(xiàng)目中較為常見，但在餐廚垃圾項(xiàng)目中則一般會(huì)設(shè)置保底量，泗陽項(xiàng)目中社會(huì)資本承擔(dān)了建筑垃圾及餐廚垃圾的收運(yùn)責(zé)任，并將承擔(dān)更多的需求風(fēng)險(xiǎn)。

另外在a類項(xiàng)目模式下，建筑垃圾處理項(xiàng)目的社會(huì)資本方直接向產(chǎn)廢企業(yè)收費(fèi)，是直接的買賣關(guān)系(購買建筑垃圾處理的服務(wù))，而在這其中，政府為監(jiān)管方，若社會(huì)資本與政府發(fā)生爭議，需要走行政復(fù)議途徑;而在b類項(xiàng)目模式下，建筑垃圾處理及餐廚垃圾處理項(xiàng)目的社會(huì)資本方與政府均存在直接的買賣關(guān)系，屬于買賣的雙方主體，此時(shí)爭議解決使用的是仲裁或民事訴訟途徑。

從城市管理的角度來看，雖然建筑垃圾和餐廚垃圾的處理都存在一定的公益性，但從商業(yè)模式角度來講，其實(shí)質(zhì)的“使用者”(或“污染者”)十分明確，有明確的支付主體，適用于“使用者付費(fèi)”的模式。但仍然需要依靠強(qiáng)大的政策支持和強(qiáng)迫性外力來規(guī)范污染者行為(避免偷排、不當(dāng)處理等行為)。一方面對環(huán)境內(nèi)部效益有增進(jìn)作用，另一方面也為運(yùn)營企業(yè)獲得穩(wěn)定、足量的建筑垃圾和餐廚垃圾保障其項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營提供一定幫助。

當(dāng)強(qiáng)迫性外力不足時(shí)，污染企業(yè)(建筑單位)沒有形成良好的付費(fèi)意識(shí)，則其形態(tài)類似于目前我國大部分的餐廚垃圾處理項(xiàng)目，由于餐廚垃圾本身具有一定價(jià)值(泔水豬、地溝油)，大部分地方監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致始終不能杜絕違法收運(yùn)及處置，容易形成“賣掉還能賺錢，為什么要付費(fèi)收運(yùn)”的錯(cuò)誤理念，此時(shí)城市管理的公益性占據(jù)主導(dǎo)，以無害處置為基本導(dǎo)向，政府需要進(jìn)入交易界面，為項(xiàng)目公司提供相應(yīng)的支持，采用b類政府購買型特許經(jīng)營。而當(dāng)政策支持力度足夠(違法成本足夠高)、強(qiáng)迫性外力足夠大時(shí)，污染企業(yè)有良好的付費(fèi)行為，則此時(shí)的建筑垃圾項(xiàng)目形態(tài)更接近于危廢處理項(xiàng)目。雖本質(zhì)上來講仍存在一定的公益性，但已基本形成完全的商業(yè)化行為，即簡單的“買賣”行為，由污染企業(yè)自覺、自愿購買垃圾處理企業(yè)的建筑垃圾處理服務(wù)，簽訂服務(wù)協(xié)議，此時(shí)污染者付費(fèi)(或使用者付費(fèi))模式占主導(dǎo)，原則上政府無須介入交易界面，交易得以深度商業(yè)化，則更適宜采用a類政府監(jiān)管型特許經(jīng)營。值得注意的是，雖然政府無須介入交易界面，但并不代表政府在此過程中沒有責(zé)任，政府在此模式下的建筑垃圾處理項(xiàng)目中的主體責(zé)任主要體現(xiàn)在以下兩方面，一方面是政策性的支持，也就是前面所講的政策支持及強(qiáng)迫性外力，在此類項(xiàng)目中具體來看就是出臺(tái)相應(yīng)的政策以：

1. 加強(qiáng)對產(chǎn)廢企業(yè)的行為監(jiān)管及處罰，確保偷排違法成本足夠大;

2. 規(guī)范收運(yùn)過程，可賦予收運(yùn)單位特許經(jīng)營權(quán)，或交由建筑垃圾處置企業(yè)一并特許經(jīng)營(類似于廠網(wǎng)一體化);

3. 對建筑垃圾資源化產(chǎn)品給予適當(dāng)補(bǔ)貼或促進(jìn)銷售政策(如強(qiáng)制要求建筑企業(yè)采購一定比例的合格再生骨料等);

4. 通過準(zhǔn)確的全流程(建筑垃圾收運(yùn)、處置)成本測算，給予科學(xué)、合理的政府指導(dǎo)價(jià)格規(guī)范市場行為，避免由特許經(jīng)營帶來的行政壟斷使得市場定價(jià)混亂。而另一方面則是對項(xiàng)目的運(yùn)營進(jìn)行充分監(jiān)管，做好“裁判員”的工作。

特許經(jīng)營vsPPP

無論是建筑垃圾處理項(xiàng)目還是餐廚垃圾處理項(xiàng)目，除了特許經(jīng)營外，目前市場上均有采用PPP模式開展的案例。總體來看，采用PPP模式程序較為復(fù)雜，且受制于財(cái)承10%紅線影響，部分地方有明顯的回避傾向。但同時(shí)PPP方式所帶來的項(xiàng)目穩(wěn)定性和合作長期性特征則成為其主要優(yōu)勢。PPP模式下，項(xiàng)目便于安排裝備升級、設(shè)施擴(kuò)建或新建(移動(dòng)式)，帶來相應(yīng)的投資和現(xiàn)金流的增加，再加上長期穩(wěn)定的合同關(guān)系，使得項(xiàng)目更加符合子長市場的偏好。

對于特許經(jīng)營與PPP的選擇，李煒認(rèn)為可能主要是三方面的原因，一是有關(guān)的政策要求或鼓勵(lì)采用特許經(jīng)營，地方有按規(guī)定推動(dòng)建筑垃圾及餐廚垃圾處置或資源化利用特許經(jīng)營的依據(jù);二是當(dāng)前PPP政策趨嚴(yán)，規(guī)范的程序較長，且地方財(cái)承空間有限或已接近警示線甚至10%紅線，地方對PPP模式的使用較為慎重;三是與危廢處理類似，建筑垃圾及餐廚垃圾資源化利用帶來的經(jīng)營性收入較多，覆蓋一定或全部成本并獲得一定回報(bào)，實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)的可能性存在，地方政府額外付費(fèi)或給予補(bǔ)助的需求較低，因此選擇特許經(jīng)營。

資源化項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)

從需求風(fēng)險(xiǎn)角度來看，項(xiàng)目主要面臨兩方面的需求風(fēng)險(xiǎn)，一是處置企業(yè)是否有足量(與設(shè)計(jì)處理能力或?qū)嶋H處理能力相比)的入廠垃圾進(jìn)行處置，當(dāng)入廠垃圾量低于預(yù)期(可研)，項(xiàng)目整體收益會(huì)受到較大影響。建筑垃圾方面來看，由于很多建筑垃圾產(chǎn)生及運(yùn)輸企業(yè)為圖降低成本，選擇非法棄置或堆棄，不愿將建筑垃圾賣給資源化利用企業(yè)，導(dǎo)致資源化利用企業(yè)原料供應(yīng)不穩(wěn)定，運(yùn)營成本上漲。而從餐廚垃圾方面看，也面臨相似的問題，餐館等餐廚垃圾產(chǎn)生單位選擇將餐廚垃圾(泔水)及廢棄油脂販賣，最終形成泔水養(yǎng)豬及地溝油雖然現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范，但仍有地下產(chǎn)業(yè)鏈的存在，使得正規(guī)餐廚垃圾收運(yùn)、處理廠商無法獲得足量的餐廚垃圾進(jìn)行運(yùn)營。

二是來自資源化產(chǎn)品的消納，根據(jù)E20研究院研究分析，固廢處理行業(yè)中的資源化產(chǎn)品基本可分為三大類，網(wǎng)絡(luò)剛性產(chǎn)品、大宗商品及定制輸出產(chǎn)品。其中網(wǎng)絡(luò)剛性產(chǎn)品主要是指焚燒發(fā)電及有機(jī)垃圾處理產(chǎn)生的沼氣經(jīng)過管網(wǎng)(電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng))進(jìn)行上網(wǎng)銷售，實(shí)質(zhì)是政府(或電網(wǎng)公司、天然氣公司)的全額包銷行為，這種方式產(chǎn)品的銷售基本不存在需求風(fēng)險(xiǎn)。大宗商品主要是指有機(jī)垃圾處理過程中產(chǎn)生的再生油脂、可回收物處理過程中產(chǎn)生的再生金屬等等，雖沒有政府的包銷行為，但油脂、金屬等產(chǎn)品屬于大宗商品，有較大的市場，且價(jià)格公開透明，雖存在一定需求風(fēng)險(xiǎn)，但銷售途徑基本無虞。

編輯：程彩云