農(nóng)村垃圾處理+PPP模式大有作為

時間：2018-03-29 13:09

來源：中國政府采購網(wǎng)

作者：趙曄

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村垃圾排量也在不斷加大。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》安排，未來3年將以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，這對農(nóng)村垃圾處理提出了更高要求，也使得農(nóng)村垃圾處理問題成為關(guān)系鄉(xiāng)村振興、建立美麗中國的大事。政府和社會資本合作（PPP）模式既能夠解決農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施所面臨的資金瓶頸，又能夠提高運營效率。相對于污水等其他公用事業(yè)，農(nóng)村垃圾處理雖然起步較晚，但近年來一直呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢。《財政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護部〈關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知〉》（財建〔2017〕455號）規(guī)定，新建的農(nóng)村垃圾處理項目要采取PPP運作模式，前期由政府方或國企平臺公司推進的項目也要轉(zhuǎn)化為PPP模式，這意味著PPP模式在農(nóng)村垃圾處理領(lǐng)域?qū)⒋笥凶鳛椤榇龠M農(nóng)村垃圾處理PPP模式的良性發(fā)展，筆者認為，應(yīng)注意以下幾方面問題。

采用綜合產(chǎn)業(yè)鏈打包的模式。對于社會資本而言，農(nóng)村垃圾中的部分資源可通過回收利用、焚燒發(fā)電等方式帶來收益，因此項目對社會資本具有較大吸引力。但農(nóng)村垃圾處理與城市垃圾處理的不同之處就在于其往往呈現(xiàn)出“小而散”的特點，難以形成規(guī)模效益，影響了社會資本進入的積極性。為破解這一難題，可通過項目捆綁等方式實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的整合，形成復合項目包，增加項目總收益。但在這種綜合打包的過程中要防止兩種傾向，一種是把無關(guān)的項目強加進來，增加社會資本實施的難度；另一種就是對PPP項目進行過度分割，導致產(chǎn)業(yè)鏈的上下環(huán)節(jié)被拆散，影響整體績效水平。

關(guān)注項目運營。PPP模式作為提高公共部門綜合效率的管理模式，其本質(zhì)是通過發(fā)揮公私部門的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)專長、專業(yè)技能和知識方面的共享，提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率，因而如何選擇社會資本就顯得十分重要。在選擇社會資時，要綜合考慮企業(yè)信用、聲譽、運營能力、融資能力、管理能力、應(yīng)對環(huán)境變化和意外能力等要素，優(yōu)先選擇具有足夠運營能力的社會資本，從而有利于通過SPV（為實施PPP項目而設(shè)立的特殊項目公司）直接負責項目運營，防止出現(xiàn)后期運營業(yè)務(wù)外包或被委托的現(xiàn)象。另外，從政策的角度看，也應(yīng)高度重視PPP項目中SPV的稅收問題。目前，我國對PPP項目建設(shè)運營的稅收政策散布于多個稅種的政策文件中，在一定程度上影響了PPP項目的順利實施。

合理設(shè)計回報機制。PPP項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。PPP項目回報機制包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼等形式。從目前的農(nóng)村垃圾處理PPP項目的回報方式看，受項目本身經(jīng)濟收益低因素的影響，采用以政府付費和補貼為主的方式。在使用者付費和補助額度上，要充分考慮農(nóng)村垃圾收費的計費方式并進行差異化的確定；在付費機制上，要強化按效付費的機制，通過績效付費比例的提高來改變“重建設(shè)、輕運營”的局面。對政府而言，也要將財政補貼方式從由“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變。

完善績效考核制度。通過績效考核，能夠?qū)PP項目進行引導、監(jiān)督，保障項目目標的完成。目前，農(nóng)村垃圾處理PPP項目績效考核存在條款不合理、落實不到位等問題，需進一步完善PPP項目的績效考核制度。對于農(nóng)村垃圾處理PPP項目而言，在項目初期，要在合同中約定科學有效的績效考核制度；在指標選定上，要依據(jù)回報機制設(shè)定不同指標；在覆蓋范圍上，考核制度覆蓋建設(shè)期、運營期、移交整個過程。政府方更要嚴格按照PPP合同約定進行考核，并強化績效考核的力度。

編輯：劉影

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