E20環境平臺湯明旺：環保PPP最低需求風險分析及優化建議

時間：2017-10-14 09:15

來源：財政部PPP中心”

作者：湯明旺

　　我們注意到，國內有些水環境綜合治理PPP項目、黑臭水體治理PPP項目，里面包括污水處理廠、水體修復、景觀改造等內容，特別是污水處理廠部分還涉及保底水量，但實際環境改善的績效不盡如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改進、否則延遲付費或減少付費的表態。同時，部分縣級城市實施的垃圾焚燒發電PPP項目“吃不飽”、污水處理PPP項目“曬太陽”的現象存在，也讓地方政府的付費意愿出現降低跡象。2017年4月，南方另一城市海綿城市建設PPP試點項目也未設定保底水量，說明最低需求風險并非不能轉移。

　　不過，風險如何合理分配是PPP的核心。目前，業界已形成PPP風險分配原則的共識，即“由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險”、“承擔的風險程度與所得回報相匹配”，以及“承擔的風險要有上限”。在單體污水處理廠PPP項目上，政府對項目規劃有最高決策權限，更有能力規劃好和安排好水量，因此這類項目的最低需求風險由政府承擔具有合理性。盲目把最低需求風險轉移給社會資本方，在風險和收益相匹配的原則下，社會資本方將要求獲得風險增加相應帶來的風險溢價，最終導致政府長期支出增加，也不利于達成PPP長期運營效率提高這一核心目標。而在廠網一體化項目，風險分配和付費機制有兩種。其一是項目在形式上打包、但付費拆分處理，即污水廠按單體項目水價及水量付費（含基本水量），管網則采用“可用性付費+績效服務費”的方式付費，整體上屬于需求風險轉移的狹義特許經營模式。其二是形式和實質均達到一體化，即將考核指標徹底改為污染物減排標準的效果支付模式，付費與績效完全捆綁，不設保底水量。兩者相比較，政府和社會資本哪方更有能力承擔需求風險、承擔此類風險的一方相應提出哪些要求、績效考核是否清晰易行都是需要考慮的因素。

　　三、最低需求風險的優化建議

　　此前，財政部、住建部、農業部和環保部聯合發文，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。這兩個環保細分領域的PPP項目，都會涉及最低需求風險的問題。合理設計風險分擔機制，是妥善處理政府與市場關系的重要組成部分。最低需求風險設計可以從多個層次進行優化。

　　一是從源頭上提高項目規劃的科學性，適度超前設計、合理預測未來需求。中小城市、工業園區的環保PPP項目，尤其需要忠于實際，對人口增長、產業導入有合理的判斷，不過分樂觀估計測算未來需求。在將設計也納入PPP合作范圍的情況下，如部分采用DBFO（設計-建設-融資-運營）模式的項目中，項目前期設計也由社會資本負責，政府更應對其中的項目規模及需求預測進行嚴格把控，以免政府及公眾利益受損。政府應在規劃科學的基礎上，基于項目實際，借鑒同類項目，合理設定最低需求水平，確保項目做到物有所值、公共服務供給治理和效率的提升。

　　二是未雨綢繆，針對最低需求風險顯著的情形提前設計再談判機制。再談判機制應包括再談判的觸發點、再談判的程序和爭端的解決方式等。從過往案例來看，再談判的結果包括社會資本退出、投資回報機制調整兩種。其中前者通常以政府回購方式實現,后者則包括政府提供補貼、延長特許期限、調整收費、政府承諾創造外部條件等。設計再談判機制可降低再談判的交易成本，有利于雙方按照約定流程通過再談判保障自身權益。

　　三是穩妥探索一體化、綜合性項目，將最低需求風險內化到整體項目中，由社會資本方承擔。前述中部某污水處理廠PPP、南方某打包污水處理廠PPP、某海綿城市PPP均屬于這一情形。建議“穩妥探索”，是因為風險分配和最終產出、績效考核、依效付費屬于相輔相成的關系，處理好這些關系方能將政府和社會資本方合作關系得以持續、不違PPP的“初心”。

　　結語：對于環保領域PPP項目而言，最低需求風險不容忽視。它關系項目成敗，這已有不少失敗案例可以說明其嚴重性。解決這一問題有三點建議：一是科學規劃，合理預測需求；二是未雨綢繆，設計再談判機制；三是穩妥探索，變更分擔主體。

編輯：劉影

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