政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”不包含“單純的工程建設(shè)”，不能依據(jù)“政府購買服務(wù)辦法”直接購買純工程建設(shè)；

可以用PPP模式購買既含工程建設(shè)又含管理運(yùn)營的項目，購買的標(biāo)的是“O”“（Operation），購買“O”的同時購買與之密不可分的“B”；

以運(yùn)營（管理）費(fèi)用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重為標(biāo)準(zhǔn)，扎緊PPP的口袋，防止純工程項目混入PPP。

政府購買服務(wù)與PPP之爭，是這輪PPP改革的一個重頭戲。如何看待政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系，眾說紛紜。由于政府購買服務(wù)免去了PPP項目中“政府每年支持PPP項目的財力不得超過上年一般財政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干評估報告，且依托的是政府信用，金融機(jī)構(gòu)容易接受，在程序及操作流程上也簡便易行，因此2015年以來政府購買服務(wù)在很多建設(shè)工程領(lǐng)域大行其道，大有超越PPP之勢，甚至演變?yōu)榈胤秸@開“43號文”、PPP模式的一種變相融資。

很多人都感覺套用“政府購買服務(wù)辦法”，繞開PPP模式直接購買純工程建設(shè)，變相增加政府債務(wù)又得不到有效監(jiān)管似乎不妥，但問題出在哪里？依據(jù)是什么？目前尚無有說服力的解釋。本文從《政府購買服務(wù)管理辦法》立法精神出發(fā)，探究二者的本質(zhì)區(qū)別及這些問題的答案。

一、政府付費(fèi)、政府購買服務(wù)與政府采購

分析PPP與政府購買服務(wù)的關(guān)系之前，我們先分析下與政府購買服務(wù)相關(guān)的三個名詞及區(qū)別：政府付費(fèi)、政府購買服務(wù)和政府采購。

政府付費(fèi)是PPP模式核心制度——財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第11條“項目回報機(jī)制”的一種，與使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助并列。

政府購買服務(wù)的政策依據(jù)，是財政部2014年頒布并于2015年1月1日實施的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）。

政府采購的依據(jù)是2002年頒布、2003年實施、2014年修正的《政府采購法》，以及2014年頒布、2015年實施的《政府采購法實施條例》，是政府“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。

由于沒有官方統(tǒng)一的權(quán)威解釋，在實踐中這三個名詞經(jīng)常容易被混淆，或被選擇性適用，為政府購買服務(wù)與PPP之爭埋下了隱患。

從三個名詞的相關(guān)法律規(guī)定中可以看出：政府付費(fèi)則是我國PPP的項目回報機(jī)制的一種，是PPP體系中的一個名詞，無需多言；

政府采購，對象是貨物、工程、服務(wù)，其中的“服務(wù)”包括政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”，但政府采購和政府購買服務(wù)立法的出發(fā)點(diǎn)不同（見下文）；此外，政府采購將“工程”與“服務(wù)”并列，說明立法者認(rèn)為“工程”和“服務(wù)”是兩種不同的采購標(biāo)的，這也為下文政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”不包含“工程”這一論點(diǎn)，提供了制度依據(jù)。 

二、政府購買服務(wù)與PPP界限的三個問題

區(qū)分政府購買服務(wù)與PPP的界限，至少要弄清楚三個問題。

問題一：政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”是否包含“單純的工程建設(shè)”（政府能否依據(jù)政府購買服務(wù)辦法，直接且僅購買工程建設(shè)）？

認(rèn)為可以用政府購買服務(wù)購買純工程建設(shè)的觀點(diǎn)，其制度依據(jù)是《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第十四條第（五）款：“ 除法律法規(guī)另有規(guī)定外，下列服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄：……（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務(wù)、項目評審、財務(wù)審計、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項……”

仔細(xì)研究第（五）款我們發(fā)現(xiàn)：該條款中除“工程服務(wù)”外，都是“法律服務(wù)”、“戰(zhàn)略和政策研究”、“標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定”、“社會調(diào)查”、“項目評審”、“財務(wù)審計”等輕資產(chǎn)、技術(shù)和勞動密集類的服務(wù)，再看第（五）款的標(biāo)題——“政府履職所需輔助性事項”，也是此用意。因此筆者認(rèn)為，根據(jù)該條款的立法精神，這里的“工程服務(wù)”，也應(yīng)是類似工程造價咨詢、監(jiān)理咨詢、招投標(biāo)代理服務(wù)等與工程建設(shè)相關(guān)的“輕資產(chǎn)”服務(wù)，而不是工程項目本身。此外，再看第十四條的其他款項，從第（一）至第（六）款，可以納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的服務(wù)種類有“基本公共服務(wù)”、“社會管理性服務(wù)”、“行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)”、“技術(shù)性服務(wù)”、“政府履職所需輔助性事項”等，都屬于技術(shù)類、勞務(wù)類和輕資產(chǎn)的服務(wù)。

因此，從《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的立法精神出發(fā)，政府購買服務(wù)的范圍或內(nèi)容，應(yīng)只包含勞動密集、技術(shù)密集的輕資產(chǎn)服務(wù)，其價值不在于產(chǎn)出結(jié)果，而在于產(chǎn)出結(jié)果代表的專業(yè)性、技術(shù)含量和勞動力結(jié)晶；相反，工程建設(shè)是資本密集型的重資產(chǎn)，其價值在于資產(chǎn)本身。因此，購買工程建設(shè)是購買的重資產(chǎn)，不是服務(wù)，不適用政府購買服務(wù)管理辦法。也即政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”不包含單純的工程建設(shè)！

從上面的分析我們看出，目前很多繞開PPP模式，以政府購買服務(wù)為由購買工程建設(shè)形成的資產(chǎn)，是與政府購買服務(wù)立法精神相悖的。

有人可能會問：政府購買服務(wù)不包含純工程建設(shè)，但政府采購包含工程建設(shè)。的確如此，我們再分析政府采購。

《政府采購法實施條例》（國務(wù)院令第658號）第七條明確了政府可以采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，同時明確了工程“是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。這是否意味著可以借道政府采購來購買工程？

編輯：葉馨