作為對中國的公共服務有深入理解、又在英國本土認真學習了PPP的王強博士，用長文對當前PPP所面臨的風險和其背后的根本原因進行了深入的思考。本篇是長文的中篇上半集。

正如我們三十年來其他方面的改革所面臨的爭議一樣，缺乏事先周詳的頂層設計，補丁式的立法模式，以及當前國情的各種復雜因素，都為這輪PPP的前景帶來陰影。王強博士犧牲“安康的端午”，用了一萬四千多字嘗試來摸到PPP頂層結構的線索，由于微信閱讀習慣，本文先發上半部分，用一些炮聲來激起大家的思考，而隨后第二日將迎來本篇的下半部分。

——E20研究院執行院長  薛濤

前言：

本文上篇從歷史沿革和國際發展出發，講了特許經營與PPP的本質區別。最近有一種認識，認為PPP是個大概念，下面才是特許經營和政府采購型的PPP/PFI。這樣分類還是將PPP泛化和廣義化，不利于專業的討論。而PPP中的合作關系（Partnership）,其實是為了轉變政府執政理念，按照新公共管理（New Public Management）或公共治理模式來推進基礎設施和公共服務。但很不幸我認為合作關系本身只是理想，具體到現實中還是只剩下合同和利益，正如本文上篇結尾所述，關于PPP中的第三個P，Partnership（伙伴關系），耶斯考比認為，“基本上是一種政治口號”。

一、區分特許經營和PPP的法律意義   

本節導讀：特許經營和PPP在現實中其實很容易區分。

那么本文為什么要對兩者的內涵要花大量篇幅進行區別，不是因為在實際操作中出現不同的合同名稱，也不是為了討論是否采用競爭性招標的方式選擇社會資本。甄別特許經營和PPP的重大意義在于，對社會資本投資基礎設施和公共服務的行為進行法律性質上的界定。所謂名不正則言不順。社會資本投入原本應由政府投資的基礎設施是一種商業行為還是行政行為？我這里不對大陸法系和英美法系對這一問題的解釋進行區分，這容易掉進書袋里，我只是講現實問題。

上篇我講了，政府理應投資提供基礎設施和公共服務（即公建模式），但是在政府無能為力的時候，除了政府兩手一攤，另外只有兩種方式，要么政府向社會企業購買服務，包括融資、建設和運營服務；要么政府把提供公共服務的主導權讓渡出來交給有能力、有資質、有責任的市場企業，其中既包括國有企業也包括民營企業。在傳統“公建”模式下，政府在承擔提供責任的同時，其實也是有利可圖的，包括政府向老百姓收費，將業務分包給政府支持的企事業單位或在造基礎設施的時候在邊上代征一塊地，然后進行改造開發獲利彌補財政，甚至獲得各家用戶的基本信息，對個別用戶違章進行處罰，這就是政府的權利和義務。

1、特許經營模式：

上段所說的第二種方式是政府將這種權利讓渡給企業，那么由企業承擔了政府的責任和義務，當然，企業是理性人，也要追求一點利潤。此時，企業代替了政府面對公眾用戶，政府將基礎設施和公共服務的主導權授予和讓渡給企業，這當然一種行政行為，符合行政許可的基本特征。雖然說政府是公共服務的最終責任人，但這只是在理論層面，在實際操作中，政府行政授權讓渡給企業以后，企業是最終責任人，政府把責任交給了企業，當然也把利益交給了企業，同時更是把風險交給了企業，政府從此從臺前退居幕后。這就是特許經營。

在這種情況下，企業要直面付費的公眾用戶，老百姓是他們的上帝；企業還要面對各種各樣的經營風險，如投資不小心超了，從老百姓哪里收不到錢怎么辦？運營成本高了怎么辦？政府規劃調整了企業做不下去了怎么辦？更要命的是水價或燃氣等公共服務價格一時半會兒調不上去怎么辦？隨著經營范圍、規模擴大和能級提高，企業還要提供“無差別的、普遍的”公共服務，企業要不斷地勞心勞力勞財，此時已經遠不是一個當初那個退在幕后的政府所能承擔的。如果企業服務提供不好，還要受到老百姓投訴，還要受到政府的監管與處罰。政府監管與處罰的依據就是特許經營合同，但是特許經營合同是政府和特許經營企業簽訂的，特許經營的行為還涉及到更大一方，即公眾用戶的利益，這是一紙合同所難以覆蓋的，所以需要一部法律來加以規制，這個法就是特許經營法。通過特許經營法，政府將公共服務的法定責任轉移給特許經營者，特許經營者就承擔公共服務的法定義務，是公共服務的法定責任主體，不僅如此，企業還擔負起政府的行政職權。因此，法律保護的是特許經營者承擔公共服務的法定責任行為，使這種行為免于受到侵害和障礙（甚至包括競爭---這就是特許經營授權的基礎：壟斷權的授予），否則公共利益無法得到保障。如果特許經營者由于承擔公共服務以后，由于正常理由無法持續經營下去，政府要基于特許經營法的規定對企業進行必要的支持，如首先要被保障的壟斷經營權，如申請進入調價程序，授予企業對違章用戶進行處罰權等。當然，如果特許經營者違規，政府可以進行處罰，嚴重的話可以直至廢止合同，剝奪特許經營權。所以，特許經營是一種政府權力和責任轉移，本質上是行政行為。由于特許經營者本身是企業，企業是需要盈利的，所以為了使公共服務可持續，而政府在定價和補貼時還要考慮企業的盈利空間，只有企業有盈利，它才有動力擴大投資、改造設備，公共服務的范圍、能級和品質才能得到持續提升。也只有特許經營企業不斷做強做大，公共利益才能得到高度保障。所有的這一切，都是在作為行政行為的特許經營制度框架下完成的。

2、政府購買公共服務模式

PPP(PFI)作為政府向企業采購公共服務的一種模式，雖然服務的項目和要求比較復雜，但其本質還是政府花財政的錢購買東西，是政府與社會資本或承包商之間的一種商業交易行為，與政府購買電腦、桌椅、食堂膳食服務甚至是分包工程沒有什么兩樣。所以，雖然政府作為交易的一方參與其中，但是不能作為政府的行政行為，政府與公共服務的承包商簽訂的是商業合同，否則社會資本會對政府行政行為的不確定性而存有巨大的擔憂，直接導致社會資本不愿意進入政府推行的PPP領域。

在這種模式中，由于本質是平等的商業行為，雙方簽訂的又是商業合同，現行的法律可以規制其中絕大部分內容。如果雙方在交易過程中產生爭議而無法通過協商或仲裁解決，那么就可以訴諸法院來解決，此時法院所保護的是PPP合同，保障合同中確立的各項契約不被踐踏。而從責任的角度來講，無論從理論和操作上，PPP項目所提供的公共服務的責任主體是政府，不是社會資本，社會資本只是項目的承包方。承包商只是在PPP合同確定的范圍內向政府提供服務，而不是提供普遍的無差別的服務。所以，相對于特許經營，PPP的社會資本和承包商承擔的風險是有限的。

 至此，可以進一步對區分特許經營和PPP做一個小結。特許經營是政府提公共服務的行政權力向企業、授權、轉移和讓渡，其中的過程是是行政行為。特許經營企業承擔公共服務的具體責任，政府只有監管職責，法律保護的持續提供普遍公共服務的行為，企業承擔決策和經營風險。PPP是一項政府向企業采購公共服務的商業行為，由于政府參與在其中不斷支付購買，公共服務的責任主體是政府，法律保護的雙方交易合同不被破壞。前者出現爭議無法解決宜走行政訴訟，而后者則應走仲裁或法院的二選一。此外，由此二分還引發出一個很現實的問題，那就是項目的用地性質和如何獲得，這在后面討論。

二、PPP在城市基礎設施建設中存在先天不足

導語：公共服務本身有其內在規律，警惕大規模PPP之下亂象將出

目前我國正在大規模推行PPP（包括特許經營），總量高達八、九萬億。但是從來自各方媒體報道的情況來看，真正意義上參與的社會資本并不多，項目多為央企和地方國企以工程承包為主要目的來承接。之所以會形成這樣的局面，除了各種復雜的因素以外，PPP是否適合于我國所有基礎設施和公共服務項目，是否一P就靈，答案是令人存疑的。

筆者認為，雖然PPP模式有很多優勢，但是針對我國的城市基礎設施和公用事業行業發展的現狀，大面積開展PPP存在先天不足，其中的原因不是政策和法制環境不健全，即使當前PPP制度設計已經非常完美，以政府購買服務為主要項目類型的PPP依然不能解決國內基礎設施和公共服務領域的大部分現實問題。

1、PPP本身內涵存在的局限

從目前公布的PPP實施方面的各類操作指南、規則和合同來看，PPP只是針對一個城市和地區新增的一個或幾個獨立的基礎設施項目，但是對已經過長期歷史積淀，形成了為本地區提供公共服務的主要的和大量的基礎設施存量項目就顯得無能為力。例如TOT項目，往往不是價低者得而是價高者得，那么什么物有所值和財政承受能力論證都顯得毫無意義。如果浦東自來水公司股權轉讓項目放到現在，那PSC怎么確定呢？顯然政策制定部門目前無法拿出答案。

 其次，PPP是一種商業行為，承包商不僅承擔建設，還要承擔運營和服務任務，進入到運營服務階段，項目本身不復雜，但是承包商所面對的“干系人”空前復雜，所以依靠簡單的商業行為往往會無濟于事。例如，拿PPP合同來說，PPP合同界定的是政企雙方的關系，但是公共服務往往是建立在政府、企業和用戶三方關系基礎之上的，兩方簽訂的合同怎么能夠管理第三方的行為呢？現在PPP合同中有用戶付費，不足的部分由財政可行性缺口補貼，但仔細推敲一下其中有不少問題。姑且假設用戶遵紀守法并及時付費，姑且假設服務價格有明確的調價機制并能及時調價到位，如果承包上遇到用戶長期不交水費怎么辦?遇到用戶長期偷盜用水怎么辦？前兩天網上有個帖子，說北京自來水集團一年節水0.78億立方，但漏水卻高達1.86億方。按照行業的一般規律，其中偷盜用水可以占到10%-25%，那么偷盜用水每年至少達到1800萬噸，按每立方3元計算，每年由于偷盜用水引起的損失就可以達到5400萬元。如果這是一個PPP項目，難道造成這5400萬元收入缺口的非法行為還是要財政資金來補貼嗎？既然PPP是一個商業行為，沒有一個政府在簽訂PPP合同時會授予承包商行政執法權的，由于不存在對三方行為的制度約束，那么遇到這種情況，承包商只好自認倒霉了，而這往往是基礎設施和公用事業領域普遍存在的情況。

 2、 PPP在實施方面存在的局限

這方面存在的問題更加復雜，挑幾條最主要的來講。

一是我國目前推進的新城鎮化建設，將會有4億左右的人口進入城市。正是由于是新城鎮建設，未來發展的變數很大，基礎設施項目的邊界在短期、中期都調整變更的可能。而PPP項目合同一旦簽訂，合同很難變更，承包商往往瞅準政府的軟肋坐地起價，最后躺倒在政府身上。現在很多污水廠帶管網、污水廠帶黑臭河治理的PPP項目，項目邊界遠超過以往的一個單體終端污水處理項目。我們最希望的是PPP是個萬能的筐，項目越做越大，范圍越來越廣，最好把一個城市的項目全包了。但是項目邊界復雜和規模廣大是PPP的一個大忌。英國人認為項目規模是PPP成敗的一個關鍵，所以，他們的PFI多數集中在項目邊界比較簡單的學校和醫院。如果新城鎮項目全部或大部分用PPP模式來解決，那么政府就會陷入無休止的變更和談判之中，否則建成的設施功能不能滿足不斷增長和流動的人口，這樣交易成本極大，長此以往，盡管政府財政還是緊張，也會下決心將部分項目提前回購，PPP項目無法得到正常履約。

二是PPP項目的單體特征，也有可能對城市基礎設施系統的整體效率帶來損失。這一點尤其會出現在網絡型公用事業領域。城市基礎設施其實是個大系統，雖然單個PPP項目效率提升了，但這往往是以犧牲整體系統效率為代價的。這方面最為典型的例子是當年的成都六水廠B廠項目，設計供水能力40萬噸/日，為了確保項目的收益，體現政府的契約精神，“成都自來水六廠B廠自正式商業運營起，成都市自來水總公司就從一個盈利的企業突然轉變成虧損企業。成都市自來水總公司不得不對自己的水廠進行減產調整，影響了企業的收入，造成企業虧損?！边@種例子在其他省市的排水和污水處理項目中也出現過。

三是社會資本總體綜合能力不足。由于我國在基礎設施和公用事業領域長期采用的是傳統的政府主導的模式，各個領域和業務環節的市場主體培育較為滯后，民營資本并不能真正以市場主體的身份進入公共服務領域，最多在某些業務環節發揮作用。由于得不到充分市場鍛煉，民營資本參與城市基礎設施設計、投資、建設、運營和服務能力薄弱，而這些確實是本地國有資本傳統優勢領域。即使是這樣，在國有資本里，也存在重建設輕運營、重投資輕服務的現象。目前在PPP市場上，咨詢中介公司比較多，但真正具有優秀的專業能力和職業素養的第三方機構還是嚴重缺乏，咨詢公司做出來的方案不接地氣，尤其是對本地市場情況不了解，追根溯源，還是基礎設施市場長期封閉所致。所以，社會資本對PPP項目承接能力不足，是當前PPP項目無法大面積展開的一個重要原因，而即使是國有企業面對新模式、新理念和新形勢也有不少短板，也有不適應的地方。

 四是各地推出的PPP項目投資總額過大，數量過多。英國人干PPP/PFI20年，才只有542億英鎊，折算成人民幣只有5000多億，總數僅有725個。我們一年就推出8、9千個項目，近9萬億，其中大部分是政府付費項目，即使原來不是政府付費項目，也要為了PPP而PPP。我國以往歷年在城市基礎設施固定資產投資總數一般平均維持在4、5萬億左右。這9萬億項目，還不包括二、三十年內各地政府每年按照《財政承受能力評估指南》里那個公式還本付息和資本回報的數額，而這只是一年里推出的項目。現在每個PPP項目都是要做FAA論證的，即使論證是嚴格認真的，也是存在明顯問題的。這些論證是基于一個大的前提，就是國內經濟和財政收入走勢平穩，但是未來會出現一個“L”的長期走勢，屆時地方政府到底由于沒有資金來繼續履約，來讓社會資本滿意，那只有天知道了。

3、PPP在實踐結果方面的局限

在本次PPP熱潮伊始，作為在行業內的核心地帶經過長期浸潤、觀察和思考的我在各地講課的時候，曾經樂觀地指出，除了規范自身的業務流程和模式以外，大力推廣PPP可以推動傳統基礎設施和公用事業行業體制機制改革，可以促進各地投融資平臺的轉型發展，也可以極大完善我國對其他公共服務的政府采購制度。然而，經過一年的觀察，尚未看到各地投融資平臺成功轉型的顯著案例，而由PPP推動的市政公用行業的改革發展的大幕似乎尚未拉開。

為什么PPP模式會推動市政公用事業行業的市場化改革，因為市政公用事業是PPP的傳統領域。PPP里很多做法正好可以彌補傳統行業的種種缺陷，例如通過政企之間締結某項合約來明確政企職責邊界，通過競爭來打破市場壟斷并提升公共服務的效率，等等。然而，目前的PPP里的運作機制只是適應于新增的單體項目，原來以為一P就靈的想法只好向實踐結果低頭。各地擁有大量存量建成的基礎設施原有的傳統公用事業企業的運行體制機制與PPP項目招商以后的進入的新企業完全是兩張皮。同樣的人才，都是在本地，在原有的國企和在新進入的PPP公司的待遇大相徑庭，在高管層的收入差距就更加是天壤之別。這正好比本地的一個老廟里原有十個和尚，吃的都是粗茶淡飯，穿的都是粗布麻衣，新來的兩個和尚供的是山珍海味，披的是錦羅綢緞。PPP之后，新來的兩個和尚著實富了，但是原來的十個和尚并未從中得到任何好處，口袋空癟如常，念經狀態照舊。各地的公用事業行業的情況也是如此。新進的企業還不斷向老企業挖人才，挖資源；更有甚者，新進者借助資本的力量，在當地政府“配合”之下，大有對老企業的業務、資產和管轄的設施向著對己有利的方向進行肢解的勢頭。難道傳統的市政公用行業的改革就應該如此嗎？難道傳統市政國企真的沒有人才、資源和能力嗎？難道傳統市政國企真的沒有進一步發展的期望和空間嗎？難道傳統市政國企真的是落后、低效與僵化的代名詞嗎？當然不是！當原來的傳統市政國企幾十年如一日地在當地承擔基礎設施與公用事業建設、運營保障任務的時候，當這些企業因為價格和體制機制長期不到位，行業改革嚴重滯后又要維持廣大職工穩定而不得不在虧損邊緣苦苦掙扎的時候，那些新的PPP企業又在哪里？那些各類社會資本又在哪里？當社會資本在當地競爭中僅僅贏了幾單，正在摩拳擦掌和豪情萬丈地“全面戰略”當地市場的時候，難道他們真的已經鍛煉出真本事、真功夫而擔當起當地公用事業運營保障任務，并在關鍵的時候會毫不計較地挺身而出？還是當然不是！更多的情況是，賺一票走人，因為他們本質上不是當地人，對當地的發展和當地的父老鄉親沒有感情。從微信上PPP經常的話題來看，放在社會資本心頭首要任務不是如何把當地的公共服務做好，而是如何將在當地PPP項目上的資本和股份及早地、安全的退出和轉移。都說PPP是婚姻，然而我卻能看到到處都是同床異夢。為什么會這樣，就是因為PPP制度本身只能解決兩個和尚能不能暴富問題，而不能解決邊上十個老和尚如何生存、發展和提升問題。

PPP實踐結果的第二個問題是PPP模式并沒有招來優秀的專業的運營服務商（因為運營商往往都在十個和尚那里），而更多地是招來巨無霸級的工程施工企業，和隨之而來的滿腦子充滿如何賺錢的各類資本。雖然到現在還不斷有人在空喊，PPP不是融資方式，PPP不是婚禮而是婚姻，但是在我國特有的環境下，PPP已經把自己設計成替別人獲取工程施工項目的通道，更把自己編織成能夠穿在別人身上，替別人爭取各類資本的美麗外衣。還是這句話，PPP不能解決十個和尚的問題，不能解決各地廣大擁有主要城市基礎設施的國有市政公用企業的轉型發展的問題，而這是關乎各地國民經濟是否得以安全運行、廣大民生福祉是否得以提升和新城鎮化是否得以順利推動的重大問題。

第三個實踐結果是PPP不能解決公共治理問題。關于PPP的公共治理功能，好幾個專家學者在不同的場合都談到。但是PPP與公共治理的關系只能夠在廣義的層面上談，在操作層面是不存在的。當初發明PPP概念的人，很有可能是借助二十世紀七八十年代西方世界推行“新公共管理”的理念和制度而形成的更多依靠市場機制，宣揚政府與民營企業平等對話和政府、企業和社會為提供公共服務而展開全方位的合作而提出的理想狀態。此時PPP是個大筐。目前市面上已經逐漸明晰的說法是，在一個大的PPP理想筐里有兩個籃子，一個是用戶付費的特許經營，另一個是政府采購的PPP，這樣筐里的PPP和籃子里的PPP不是一回事。在實際操作中兩個PPP都不能達到公共治理的目標。

所謂公共治理，就是政府在行使職權的時候，拋棄傳統的公共管理的壟斷和強制性質，強調政府、企業、團體和個人的共同作用。現在我們把筐里和籃子里的PPP放在一起，甚至把筐里的和兩個籃子里的放在一個鍋里，不煮成一鍋粥才怪。現在全社會津津樂道的，實際上是筐里的PPP，是一種意識形態，是一種理念。將這種理念落實的路徑一個是用戶付費的特許經營，一個就是政府替公眾買單的PPP。由于后者僅僅是政府和社會資本兩方關系，在PPP合同中無法對第三方公眾用戶作出更多的規定。所以，PPP合同指南中將項目回報機制定為用戶付費和可行性缺口補貼兩種方式，本身就有問題，這其實是一種方式。只有用戶付費，才會產生缺口，單單靠政府財政支付是不會產生缺口的。即使是在合同中約定定價機制，如果在現實中發生由于公眾用戶集體選擇的錯誤而不能及時調價，難道公共財政就應該拿出納稅人的錢來補充這樣的錯誤缺口嗎？我們缺乏公用事業中對政府和用戶之間的責任界定，使得我們還是將公用事業處于應該政府付費、財政支付的思維范式里，而使用者付費、污染者付費相關的流程并沒有確立。現實中，深圳市的污水處理就是這個例子。污水費是行政事業性收費，政府財政托底，這樣就造成居民污水費長期得不到調整，而政府對排水和污水處理的支出越來越大，不堪負擔，反過來又造成深水集團的排水和污水處理得不到按約調價。由于在《深圳市供水條例》中明確規定了定價機制，深水集團的供水業務就不存在這樣的問題。公用事業的使用者付費、污染者付費的定調價機制沒有在上位法上得以根本確立，使得可以低價使用公共資源成為一種共識，政府財政不堪負擔，而這又不是PPP能夠解決問題的領域，那么大城市和特大型城市頻頻發生看海模式也就不奇怪了。在用戶付費的公用事業領域采用PPP，進而在前期做兩個論證也是沒有道理的，因為后期的成本和價格都要調整，并且多半是上漲，老百姓最終能否得到“物有所值”的服務，也是未可知的。

讀者看到這里，也許能明白我為什么為當前的PPP著實捏一把汗的原因：究其原因，本輪PPP范圍之廣、動作之迅速、干擾因素之多（包括在空前復雜的內外形勢下保增長做大國企或者吸引民資等各種目的交織其中），和三十年來摸著石頭過河的路徑習慣，都使這輪PPP的走向蘊藏著很大的風險。這就回到了我寫這篇長文的初衷，希望追本溯源，找到正確PPP所應辨識的核心矛盾和頂層結構設計的內在邏輯，這也是在我國對其他方面改革的三十年回顧的爭議中屢屢提到的。在本篇第二部分，將回到理論探討，繼續逐步展開對這個問題的探討。

作者簡介

王強先生目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院（UCL）巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發表經濟監管體制研究，對完善中國的水業監管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業特許經營和PPP領域絕大多數的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經營實施戰略研究》，該項研究與2012年被國家發改委授予優秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業的公私合作：發展中國家的經驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業特許經營深化研究》。

編輯：李艷茹