在特許經營立法一馬當先的大背景下，財政部攜手發改委5月30日推出【財金2016】32號文明確國家PPP大政不動搖而對其中一些風險也已有所洞悉之際，我收到了來自我們E20研究院特約研究員王強博士的長篇巨作的上卷。

在中國2013年正式由建設部大規模推動的十年的特許經營實踐中，在2014年至今一年多發財委雙輪驅動的PPP的更大規模運動所帶來的喧囂中，我感覺一年多前熱忱追捧者眾，而現在停留在尖刻批判層面卻又成一時風尚（我自己也瀑布汗一下），但浮沫之下沉淀的思考卻太少太少，批判容易搏出位，深思才能謀建樹。而本文就是這樣難得的例外，上篇先從追根溯源開始，格物致知，唯此，才能把握復雜的特許經營和PPP的內在邏輯：

法國在委托運營和BOT以外的少量特許經營案例，和英國在水務領域全面運用的特許經營模式的核心條件之一是社會資本在政府監管下向用戶直接收費，而英國隨后開啟的PFI在政府購買服務中樹立了PPP的高大形象。回到本質，PPP和特許經營雖然略有交叉，但核心卻完全不同。

——E20研究院執行院長  薛濤

作者：E20研究院PPP專委會特約研究員，中國水網金牌專欄作家  王強

本文作者：王強

前言：

無論如何觀察與評論，PPP對中國基礎設施和公共服務領域帶來的正面影響是巨大的。當我們埋頭將一個個，一批批PPP項目從方案變為現實的時候，除了反思此輪PPP2.0實踐的得失以外，更要思考中國PPP的未來，PPP的3.0和4.0將是什么樣子。

目前一般的共識是中國的PPP起源于上個世紀九十年代以來賓B電廠為代表的一批主要由外商投資的BOT項目，其中包括上海的大場水廠項目。我手頭保存著當時大場水廠的項目合同，但是題目不是BOT協議，而是Concession Contract，即特許經營協議。之后的此類項目合同的名稱就開始各種不同的版本，具體叫什么好像更多的是依賴于行業局的偏好，如在路橋項目多半是叫建設-運營-移交合同，在環境和水務項目的合同往往取名特許經營或特許權協議。上海如此，其他省市對項目合同的名稱更是莫衷一是。2004年，建設部在基于對聯合國贊譽為對世界貢獻的法國城市公用事業特許經營的政策和經驗的專程考察之后，并處于推動國企主導的公用事業市場化改革，出臺了《市政基礎設施特許經營管理辦法》，即126號文。從此以后，各地紛紛效法出臺特許經營管理辦法。至此，我國由民間投資的基礎設施和公用事業類項目有個稍微統一的名稱，即特許經營。也就是我們普遍所認識的所謂的PPP1.0版。為什么是所謂的，就是因為當PPP在國際上大行其道，成為民間資本投資基礎設施專有名詞時候，PPP實際上幾乎從未在中國正式登堂入室，我們有的只是特許經營以及特許經營概念下的BOT，TOT。最好的情況是PPP被認為只是一種是與BOT并列的融資模式。

那么，PPP是否等同于特許經營呢？如果不加以探究，都可以被粗略地認為是民間投資基礎設施的方式，沒有什么本質區別。但是一旦兩部委分別制定特許經營法和PPP法，并且自認為是指導民間投資基礎設施的根本大法，那么問題就會自然而然的浮出水面，而不僅僅是應該叫什么名稱的問題。要知道問題在哪里，還是需要從特許經營和PPP的理論談起，否則一直是處于混沌的認識狀態。而這個理論不是來自于書本，是來自于人們的認知實踐。

一、特許經營與PPP的前世今生

基礎設施提供的公共服務就是要讓絕大多數公民用得上、用得起，所以只有國家和政府按照集中供給的方式才能滿足大多數人的需求。政府提供公共服務，是天經地義的事情，無論效率高低。但是，在政府無能為力的時候，由民間投資基礎設施的做法早在1000多年前的歐洲和中國就有存在。中國的樂山大佛就是一例。歐洲在此基礎上出現了“專營”的概念，就是政府，多數是市政廳或封建領主將一條道路或橋梁的專營權交于一個商人，商人向政府交一筆專營費之后向過路人收取通行費，當然商人最后能不能賺回來，政府就不管了，即商人自己“承擔經營風險”。

1、真正的特許經營誕生在法國供排水領域，但沒有廣泛推廣。

本節導讀：現代意義特許經營起源于法國，但是法式特許經營先天不足，沒有得到持續和推廣，代之以政府主導的委托運營，并得以規范和發展，沿用至今。

到了十八、十九世紀，隨著工業化和城市化的深入，富裕的商人階層出現了“城市服務公司”，尤其是法國的供水行業，并逐步向公共工程領域延伸。1853年，巴黎執政官，著名的豪斯曼男爵推行大城市更新計劃，大興土木。與此同時，里昂的執政官Vaisse深受豪斯曼的影響，在幾個月內就制定了大規模的城市再開發計劃，并在豪斯曼設想的基礎上首次提出修建污水收集、輸送和供水管網。Vaisse 可以被認為是特許經營真正的鼻祖。他用手中的權力僅僅花了數個星期就結束了長達30年的關于如何改建現存輸配系統的討論。他直接染指了法國通用水務公司（蘇伊士的前身，1853年5月成立）的創建，該公司居然早做準備，由一個天才的工程師僅花了幾天的時間向政府提出了供水規劃，并很快得到了批準。1859年，由通用水務出資建設的供水管網和制水廠正式建成啟用。于是，政府索性將供水設施的運營權以特許經營（Concession）的形式授予（grant）通用水務，期限為99年，并由通用水務承擔全部的風險。這也許就是特許經營的開端。

里昂供水特許經營項目一開始就出現了流量估計不足的問題，供水需求量急速上升，而制水能力立刻暴露出短缺現象。此時，一些政客們就開始鼓吹要提供“無差別的普遍服務”并批評通用水務漫天要價，而通用水務抱怨市政府居然用生產出來的清潔水沖洗馬路。1874年，政府提出了一個固定水價，促使居民家庭用水量的急速上升，加劇了供水嚴重短缺。從1862年至1874年，政府只好利用財政資金出資建設供水設施提高供水量，這樣一來，原來的特許經營架構被改變。因此，真正嚴格意義上的特許經營只實施了九年，即1853至1862年。從1862年至1900年，公共資金介入用于新建設施的投資，這樣才緩和了供水服務的資金困境，而通用水務只保留了設施的運營權（類似于租賃設施）。之后公私兩類資本組合，兩種模式（特許經營與租賃）成為里昂水務市場的常態，并于上個世紀五十年代起在里昂郊區形成了管網租賃和水廠特許經營的商業模式。里昂模式對法國水務行業的影響極大，使公眾普遍認識到單靠私人資本不能解決供排水問題，所以更多的轉向以政府公共投資設施，私人企業運營的“委托代理”（Delegate）的為主，并且更加注重技術創新的商業模式，真正的特許經營逐步退出了主流市場。這就是為什么蘇伊士和威立雅等水務巨頭的核心競爭優勢在于技術與運營而不在于融資的原因。隨著兩大水務巨頭走向世界，法國模式也開始被人們熟知，但往往人們誤以為特許經營就是法國模式的代表。

事實上，細究起來，社會資本參與法國水務有在法有三種模式。第一類模式是“有限委托運營”（Limited Delegation），在法國也稱管理合同，即類似于我們熟知的O&M（運營管理）模式，政府投資建成供排水設施以后，授予私人企業僅僅為18個月至3年的運營權，企業對設施資產不能大動，但企業也不承擔任何風險，因為企業直接從政府獲得買單；第二類模式是“部分委托運營”（Partial Delegation），類似于我們熟知的BOT，即政府委托企業提供大部分供排水服務，包括企業投資建設和運營設施，期限從7年至25年，期間企業享有一定的自主權，但也要承擔經營風險。在這一模式中企業還是僅從政府財政獲得收益，所以，政府還是擁有資產的所有權，即使是企業投資。委托期限結束后，企業將設施移交給政府，政府始終授予的是使用權或運營權。所以，法國也稱這種模式為affermage,即企業完成投資后向政府租賃設施運營；第三類模式是“完全委托”（Total Delegation），這就是法國的特許經營。在這一模式中，政府授權企業承擔全部服務，包括維護客戶關系，并從向使用者收取服務費來維持財務平衡。特許經營期為10至25年，企業享有完全的決策和管理自由，但要全面負責公共服務，保障持續運營，同時承擔全部的風險，企業還有定價權（按照一定規則和公式），自己制定設施運營計劃和用人政策。同樣，特許經營期以后，設施歸還給政府，政府自始至終享有設施資產的所有權。

因此，除了均需要政府授權和政府始終擁有設施資產的所有權以外，法國特許經營的最核心的特點是社會資本直接向用戶收費，并承擔全部責任和全部風險。值得注意的是，法國是一個強調政府公共職能的國家。上述三種模式僅僅占到法國供排水量的75%左右，剩下的25%完全由政府來投資運營，職員是公務員或政府背景的市政公司員工。數據表明，法國全境大約有12000至13000個供排水合同，其中租賃模式約占了50%，管理合同占了20%，而我們最熟知的特許經營僅占5%，500例還不到。這也許是法國人給全世界開的一個專業玩笑。事實上，法國人對公共服務的市場化不是那么青睞，2007年，那位左翼的巴黎市長居然以運營成本高于政府直接管理為由，把巴黎的供水合同從蘇伊士和威立雅手里收回，回歸到政府運營管理的模式。可以猜想，當年建設部在法國考察學習的并非真正意義上的特許經營，而是委托運營。所以，126號文繼承了政府和企業簽訂協議和競爭招標這樣的法國人委托運營的制度傳統，但根本沒想到特許經營最核心問題是用戶付費，進而必須解決如何定價和如何平衡政府、企業和用戶三方關系。

2、英國人對特許經營做了更好的，更加全面的詮釋和實踐。

本節導讀：特許經營到了英國人手里有了新玩法，配以嚴格的政府監管制度、完善的高效率的金融和資本流通市場，使特許經營在公用事業領域發揮極致，政府、用戶和企業三方得益。

最典型、最成功的例子是英國水務行業私有化、更精確的說是市場化改革。1989年以前，英國水務行業也是政府和國有企事業單位主導，人浮于事，效率低下而無錢投資。1989年，撒切爾夫人在完成鐵路、電信、燃氣、航空等公用事業市場化改革以后，將境內十大流域管理局轉制全面負責各流域供排水服務的十大水務國有企業，并將大部分資產進行上市融資；頒布了《水法》和《水工業法》，形成了英國供排水服務的頂層設計，包括界定了政府部門、水務企業和公眾用戶的責任、職責和關系界面，從法律上確定了水務企業的法定義務；明確了政府監管框架和制度，定價模式和定價機制，建立了績效激勵、信息公開和公眾參與等一系列性質有效制度和工作機制，并實施至今。更重要的是，政府在不擁有資產產權的情況下，不通過競爭招標，直接向十大企業頒布《授權書》（Instrument of Appointment），授予他們在各自的全流域內不低于25年的壟斷經營權（25年后如果沒有嚴重的違規和違約繼續授予）和收費權，而通過一種被稱為“經濟監管”（Economic Regulation）的制度，即持續性的成本監審與比較的方式，壓縮企業不合理的成本上升；并通過五年一次的調價窗口和向公眾明確的法定的調價機制保護企業的合理利潤。這樣的制度被英國人稱為“Water Service Licensing”，我把它定名為“授權經營”。這一制度實施近30年來，水價除了頭幾年為了彌補資金缺口較大幅度上升以外，一直保持平穩，企業投資大幅增長并且翻了幾倍并始終保持盈利，國際資本紛紛進入英國水務市場，這是授權經營制度成功之處。現在看來，英國水務制度就是特許經營，其中包含了幾個重要的核心因素。一是政府授權，二是企業壟斷，三是企業有權向用戶收費，而收費的價格由政府管制和最終確定。與法國的政府擁有資產產權不同，而英國的模式中，水務企業在轉制以后擁有全部資產產權，所以企業更是承擔全責和全部風險。這樣，究其內涵。《水法》和《水工業法》就是一部英國公用事業的特許經營法。

3、PPP不是英國人發明的，但是是英國人完善和發展的。

本節導讀：英國人善于制度設計的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主體、定邊界、定規則，最終使之可復制、可推廣、可操作，并將PPP的范圍僅限于政府付費的公共服務，與特許經營扯不上關系。

英國水務改革成功以后，政府嘗到了社會資本帶來的資金和效率的甜頭，便在1989年和1990年前后考慮在公共服務領域采用社會資本和市場化運作。八十年代世界上已經出現了BOT模式，并在1987年動工的英法海峽隧道得到應用。此時有人或機構提出了PPP概念，具體是誰已經不重要，但是從1989年開始，英國政府已經著手正式用PPP的名稱實施一批項目，并在1990年完成融資交割。1992年，英國自經過一次系列思辨和討論以后，由梅杰政府的財政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，將PFI落實為項目的進展仍然非常緩慢，項目數量也寥寥，5年里僅僅完成70億的投資，其中35億還是英法海峽隧道工程，制度建設更是落后。一直到1997年富有朝氣的布萊爾政府上臺，在醫療、教育等公共服務領域大力推廣PPP/PFI模式，從而引發了英國乃至世界范圍內的PPP浪潮。那么布萊爾政府到底是怎么做到的呢？他的聰明之處在于不是將PPP/PFI概念泛化，不是認為只要有私人資本投資都歸結于PPP，而是將PPP/PFI模式牢牢限定于沒有收費機制的政府采購項目，并且推動一系列可復制、可推廣、可操作的制度、規范、流程、政策和機制的建立，并始終做到公布于眾。從此PPP/PFI引發了大量的社會資本投資，直至2012年總投資翻了十倍達到750億元左右，但是僅僅占到基礎設施投資的11-15%。為什么這么少呢？就是因為英國的PPP/PFI僅限于政府采購和付費公共服務項目，而水務、鐵路和電信等公用事業的投資不屬于PPP/PFI，卻屬于特許經營范疇。在英國，幾乎找不到水務的PPP/PFI項目（除了由威立雅等水務公司承擔的英國軍隊供排水服務的Aquatrine項目）。之后英國的PPP/PFI被復制推廣到了澳大利亞、加拿大等英聯邦國家，然后是美國、日本、世界銀行、亞開發銀行、歐盟、東南亞、非洲、南美的等國。最后，PPP作為一種可復制、可推廣的模式，才剛剛進入中國。在此期間，也不可避免的有浪漫主義者將PPP概念又開始泛化，又把PPP當做一個大筐。

但是，PPP并不是作為一本包羅萬象的萬寶全書才得以成功和推廣的，而是因為交易主體確定、交易邊界簡單、交易規則明確。我們總不能把一千多年前的樂山大佛作為一個PPP項目吧，否則倒成了中國第五大發明了。中國之前的BOT模式走到一個死胡同，也是因為交易主體復雜、交易邊界模糊、交易規則混亂造成的。財政部目前所做的就是對PPP做一個“三定”，定主體、定邊界、定規則。然而，將PPP概念泛化，是一個世界范圍內的傳染病，連世界銀行也無法抵制。但世界銀行很清楚特許經營與PPP不是一回事。

4、特許經營與PPP不是一回事，國際上已形成公論。

世界銀行在2008年公開發表的題為《吸引投資者進入非洲PPP市場》的報告中寫道：“原則上PPP（世界銀行也受PPP泛化影響，否則無法與非洲同志有共同語言）有兩種主要形式：特許經營式的PPP和基于獲得服務的PPP（concession and availability-based PPPs）。”（特許經營我愿意稱之為政府監管型特許經營，而基于獲得服務的PPP,我稱之為政府采購型PPP）。但是，即便如此，世界銀行還是堅持寫道，“特許經營是政府授予社會資本設計、建設、融資和運營由政府擁有的基礎設施權利，特許經營和合同一般有一個固定期限，一般為25至30年，之后運營責任已交給政府。社會資本通過向全社會使用者收費來回收成本并獲得利潤。一個關鍵的特征是社會資本承擔使用需求的風險。”，世行繼續寫道，“專營（Franchise）是特許經營的一種，一般用于小型的，存量的基礎設施項目，往往由社會資本繳納一筆錢取得專營權，然后在一個固定的特許經營期內對原有設施進行運營維護并承擔改造義務。”對于服務獲得型PPP，世行認為，“服務獲得型PPP與特許經營相似，也是由社會資本承擔設計、融資、建設或重修、運營和維護基礎設施的任務，但是與之不同的是是政府（而不是使用者，“as opposed to the user”）向社會資本進行支付，并且支付的程度根據公共服務（而不是資產，“not an asset”）獲得的情況。

無獨有偶，被我們大多數PPP從業者奉為圭臬的耶斯考比所著的《公共部門與私營企業合作模式：政策與融資原則》一書中，將特許經營（concession）作為“使用者付費模式”，私營部門一方（特許權受讓人，Concessionaire） 被允許向公眾收取使用設施的服務費—例如，為使用橋梁、隧道或公路支付通行費。通行費用于補償特許權受讓人修建和運營設施的成本，而設施一般在特許經營協議有效期結束時都要收歸于公共部門控制之下。”，“ 而在PPP項目中，公共部門主管部門規定它對產品的要求，即明確規定設施將要提供哪些公共服務，而不負責具體安排應該如何提供這些服務。….在PPP合同存續期間，項目公司依據雙方商定的方式收取報酬（“服務費”）以收回融資的成本并向投資人給予回報。” 所以，雖然受到PPP泛化病的影響，特許經營與PPP在實質上不是一回事已成為世界范圍內的公論。更為重要的是，兩者在本質上也是不同的。關于PPP中的第三個P，Partnership（伙伴關系），耶斯考比認為，“基本上是一種政治口號”。

作者簡介

王強先生目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院（UCL）巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發表經濟監管體制研究，對完善中國的水業監管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業特許經營和PPP領域絕大多數的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經營實施戰略研究》，該項研究與2012年被國家發改委授予優秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業的公私合作：發展中國家的經驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業特許經營深化研究》。

編輯：李艷茹