時間： 2018-11-12 09:53
來源：
作者： 薛濤
嚴格意義上來說，通過地方融資平臺這個獨立法人借的債不是地方債務，理論上地方政府是可以撒手不管的。如果任由這種情況出現，銀行壞賬必然會陡然上升，金融系統勢必會動蕩不已。這種系統性的風險是中央政府不愿意看到的。因此，為了解決這個問題，中央政府在2014年10月份出臺了地方政府債務管理的綱領性文件：《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(【2014】43號文)。文件的主要意思就是你們以前借的債我認了，但下不為例、以后不許這么干了。同時，中央政府修改了《預算法》，正式地把舉債的權力下放到省級政府，算是在事權和財權的平衡上略微向地方做了點讓步。自此以后，理論上，地方債務只有一種形式，就是省級政府向債券市場舉借的地方政府債。
地方債的規模
目前地方債全部是省級地方政府通過債券市場發行的，而且主動承擔償還責任，這就是所謂的自發自還。這些地方債包括兩個用途：一是置換，二是新增。
置換，就是借新還舊。地方政府在2013-2014年集中統計上報了政府債務的存量數據，這些存量債務隨著時間的推移會逐漸到期，需要還本付息，然而地方政府財力有限、無力承擔，怎么辦呢?那就只能置換、借新還舊了。通過發行新的地方債來還老的地方債，債務問題就可以得到暫時的緩解。除了緩解還債壓力以外，置換可以將地方政府這個實體從幕后推向臺前，用省級政府的信用顯著地降低融資成本。以前市場對地方融資平臺的身份有疑慮，利率參照企業的標準，因而地方政府前些年的融資成本在8%左右、甚至高達10%。而國債的利率長期保持在3%左右。現在省級政府直接發債，利率比國債利率稍高，在3.8%左右。
新增，是地方政府為了建設需要新增的債務。為了降低地方政府的債務風險，新增債務數量每年由財政部下發給地方、是嚴格控制的。新增債主要用于土地儲備、棚戶區改造、收費公路、水利建設、學校建設、環境保護等基建項目，重點支持鄉村振興、粵港澳大灣區、京津冀協同發展、長江經濟帶等重大戰略。
1995年起開始實行的《預算法》規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。地方債的“禁止條令”持續到2009年。為了應對2008年的國際金融危機，破解地方政府融資難題，2009年3月全國“兩會”政府工作報告中提出安排發行地方政府債券2000億元，以期部分緩解4萬億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。自此，“禁止條令”得以放開，地方政府債券之門開啟。
放開之初的發債批準額度相對較低，2009-2011年，全國人大批準的地方債發行額度均為每年2000億元。隨著地方政府融資需求的日益擴張，2012、2013和2014年的批準額度得以增加，分別達到每年2500、3500和4000億元。
隨著2014年預算法修正以及國發【2014】43號文出臺，2015年以來的地方政府債券發行規模大幅上升。截至到2018年9月底，地方債的存量是18萬億、共4015只。地方債的平均剩余年限是4.6年。
另外，多地政府在2013年上報審計結果時，為了賬面好看，將很大一部分債務排除在政府性債務之外，使之成為不受中央監管的隱性債務。隱性債務的一部分是城投債。據Wind估計，截至到9月底，城投債存量是7.36萬億。除了城投債以外， 地方政府的隱性債務還包括：社會保障資金缺口、農村社會保障缺口、國有企業的虧損、對金融機構的緊急救助、公共投資項目的支出甚至農民工被拖欠的工資等等。這部分隱性債務據有的學者估計在15萬億左右。但是由于沒有確切和詳細的數據，本文暫不考慮除城投債外的隱性債務。
圖表 2：地方債債務存量及其期限分布
俗話說得好，“欠債還錢?！钡浇衲昴甑?，所有的債務置換將全部完成。由高成本的城投債換成了低成本的地方債，此舉為地方政府節約了一大筆利息支出。盡管如此，由于地方債在未來5年集中到期，地方政府未來幾年的還債壓力還是很大。
接下來我們估算未來5年地方政府需要承擔的地方債償還壓力。為此我們作了如下四個假設：一是地方財政收入和地方債務總額都按照2017年地方財政收入的增速4.85%增長;二是城投債到期后不再發行新的城投債;三是新發行的和現有的地方債的到期期限分布是一樣的;最后是地方債和城投債分別采用各自的平均利率3.8%和8%。
估算地方政府在2019-2023年間每一年須償還地方債務本息金額的過程分為五步。第一步，按照現存地方債和城投債的到期期限計算這兩者在每一年到期的金額、也即每一年需要償還的現存地方債和城投債本金，同時得到現存地方債務在每一年末的未到期金額。第二步，假定年增長率為4.85%，計算地方債務在每一年末的存量余額。第三步，在每年年末，地方債務存量余額減去現存地方債務未到期金額，即為該年新增地方債的金額。而新增地方債的發行期限結構和現存地方債的發行期限結構是一樣的，從而計算得到2019-2023年間新發行地方債在每一年的到期金額、也即需要償還的新發行地方債本金。第四步是計算每一年需要償還的利息。地方債和城投債的利率分別是3.8%與8%，兩者存量余額的年初值與年末值的平均值作為本金，計算得到每年需要支付的地方債利息和城投債利息。最后，將每年地方債和城投債的到期本金和需要償還的利息加總，即是地方政府需要償還的地方債務本息。
從估算結果可以看出，2021、2023年將是地方政府還債壓力最大的時候。在2021年，地方政府需要還本付息5.62萬億，占地方財政收入的51%。也就是說，地方政府需要拿出一半的財政收入來償還地方債務。對于財政收入只夠支付日?！安衩子望}”開支的地方政府來說，如何才能夠支付償還如此巨額的債務本息呢?2023年的情形也是類似的。單就利息來說，城投債逐步被置換成地方債確實為地方政府節省了很大一筆利息支出，但地方政府每年需要支付的利息也在1.4萬億左右，大約占地方財政收入的13%。對于很多地方政府來說，不要說償還本金了，利息都不一定負擔得起。
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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