時間： 2017-12-11 09:22
來源： 財稅大觀
作者： 江湖之遠(yuǎn)
推動了四年的中國式PPP現(xiàn)在面臨著“迷失方向”的困境。
最近老金比較擔(dān)憂他所從事的PPP的行業(yè)發(fā)展問題，在朋友圈發(fā)出了一則“給重病患者又一劑猛藥，看起來很專業(yè)的感嘆。”
老金是大岳咨詢的總經(jīng)理金永祥，在過去的四年中，金永祥所在的公司為PPP的各個參與方提供了大約1000多個項目的專業(yè)服務(wù)。
PPP即政府與社會資本合作，在2013年年底財政部提出推動PPP，截至2017年9月末，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺中全國入庫項目：合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。
但是一個高速發(fā)展的PPP市場在2017年的下半年突然剎車，進(jìn)行規(guī)范，到了年底更是面臨著走到“末路”的風(fēng)險。
金永祥擔(dān)憂的是推動了四年的PPP如果規(guī)范工作做得不好，會遭遇到挫折。他所說的挫折是指現(xiàn)在多個部委出臺文件對PPP進(jìn)行規(guī)范。但是他認(rèn)為，規(guī)范是正常和理性的，但是規(guī)范過度可能會遇到挫折，一個政府部門出文件可以理解為規(guī)范PPP， 現(xiàn)在多個部門出文件，一個部門劃一個圈，其他兩個部門再畫圈，這樣也就意味著PPP只能在這三個圓圈的交集部分操作，意味著PPP的大幅萎縮。
“經(jīng)過四年的快速發(fā)展PPP確實需要規(guī)范，但力度也應(yīng)該適中。相比以前的融資平臺、BT(建設(shè)-移交)、土地財政等，PPP模式更具優(yōu)勢，它更加公開透明，能制約政府投資沖動，PPP有問題不能就PPP本身說PPP好壞， 43號文之后，各種融資通道已經(jīng)被堵死，各方通過這一機(jī)制的相互博弈中形成市場規(guī)則，使得市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。目前已經(jīng)落地的1萬多億PPP項目效率較高。因此PPP是負(fù)面作用最小的一項經(jīng)濟(jì)政策，規(guī)范PPP不應(yīng)該用力過猛。”金永祥表示。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤看來當(dāng)前由于國資委的192號文，財政部的92號文，加上中國人民銀行資管新政六條的多重作用下，市場上對PPP的前景出現(xiàn)悲觀情緒，四年不到的PPP面臨一個轉(zhuǎn)折點。
政策疊加
財政部帶頭推動了這輪PPP，也帶頭開始規(guī)范此輪PPP的發(fā)展速度。
金永祥所說的多個圈，也就是多個部委的文件分別是指財政部的92號文，國資委的192號文，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)。
一位PPP專家看來，一個政策可以接受，但是層層加碼，政策疊加，對于PPP的打擊是毀滅性的。政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了。
其實對于PPP的規(guī)范，財政部一直在吹風(fēng)， 2017年11月1日，財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇中就表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。
話音未過兩周，財政部便出臺了關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知。也就是財政部的92號文，該文要求要求進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量。
通知的出臺印證了王毅的講話，也印證了財政部規(guī)范PPP的決心，但是對于PPP的參與者來說，這僅僅是規(guī)范的開始。
之后國資委的192號文，也就是 《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(國資發(fā)財管〔2017〕192號文，以下簡稱“192號文”)，規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。” 明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限;“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。”
金永祥認(rèn)為對PPP 影響比較大的，比如規(guī)定央企PPP項目的總量，不能超過凈資產(chǎn)的 ，基本都超過了，沒超過的也是快接近了。其次便是負(fù)債率的85， 央企的負(fù)債率一直比較高。很多超過了。沒超過的也比較接近了。
金永祥的看法得了央企做PPP業(yè)務(wù)人士的認(rèn)可，一位央企從事PPP業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人表示，他們正在學(xué)習(xí)和消化92號文以及192號文，然后進(jìn)行內(nèi)部梳理項目情況，企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部會按照國資委的192號文重新發(fā)新文件。
“財政部的92號文對項目庫嚴(yán)控和央行資對資管嚴(yán)控的文對剛中標(biāo)的項目影響比較大，希望未來有一個穩(wěn)定的政策環(huán)境”。上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示。
在金永祥看來，這是給PPP這個重病患者下的又一劑猛藥，但是政策的疊加并沒有結(jié)束。2017年11月17日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)。 這也就是上述PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人所說的嚴(yán)控資管的文。
上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示，雖然還是只是征求意見稿，具體要看正式文件。但是對剛中標(biāo)的項目會有影響，會影響項目融資到位的進(jìn)程，有的PPP項目需要重新設(shè)計融資方案，另外私募基金參與PPP的杠桿使用會大大減少。
在一位PPP基金管理者看來，央行資管征求意見稿對PPP的應(yīng)該比92號文和192號文的影響更大。資管新規(guī)限制了以銀行為主理財產(chǎn)品通過期限錯配的方式投入到了PPP項目中，根本性的限制住了PPP的資本金融資和后續(xù)貸款進(jìn)度。對落地和未簽約的項目有著極大的影響。
這樣從財政部的92號文到國資委的192號文到中國人民銀行等幾部委關(guān)于資管的征求意見稿，等于幾個部門的政策，從PPP項目到資金到社會資本方的參與全部被限制。
在一位PPP專家看來，突然地規(guī)范讓大家都迷失了方向，迷失方向的不僅僅是PPP市場，從政策監(jiān)管層到PPP市場從業(yè)者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里?
那么PPP是就此滅亡又或是置之死地而后生?
未來走向
在如此政策疊加后，未來PPP的走向?qū)绾?金永祥在他的辦公桌后思考，他認(rèn)為，下一步的PPP會艱難，規(guī)范其實是風(fēng)險的重新分配，原來是地方政府承擔(dān)風(fēng)險，成本低，現(xiàn)在風(fēng)險分擔(dān)重新分配，風(fēng)險變成地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本共同分擔(dān)，PPP的成本將會上升。社會資本方和金融機(jī)構(gòu)考慮到風(fēng)險比較大，推動的壓力會比較大，總體的規(guī)模和發(fā)展速度都會降下來。
編輯： 程彩云
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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