時間： 2015-12-03 10:55
來源： E20環境平臺
作者： 薛濤
作者有話說：
近日，沒克服筆下沖動的毛病，寫了篇檄文要把環保踢出特許經營，引來不少新老朋友與我小聲同意或者辯論（PPP咨詢從業者是不能像我這樣超脫的）。尤其值得一提的是，上海城投好友王強博士周末與我的一番談話，啟示我又從另一視角看待這兩大概念之間的關系。本文借用了王強博士所創立的政府管制型特許經營的概念，（對于他提出的與之相對的政府采購型特許經營我略有不同意見后敘），就此特別謝過。
前天（周五），上海的第一屆PPP融資論壇勝利召開(陳國強律師戲稱為海派PPP，一眾上海大咖悉數上陣，贊一個)。我詳細看了論壇各位的發言，經典之余，好像很少出現特許經營四個字，即便基礎設施方面已經多次涉及。但是，特許經營真的是PPP可以繞過去的么？此時，正值特許經營立法重啟（但我對目前的草案有很多不認可），而同時，財政部PPP立法也箭在弦上。如今這一幕，不由讓筆者想起當年的招標投標法與政府采購法之間的那場“風花雪月”的故事。政府采購法中凡是涉及招標的環節，必須要遵從招標投標法的規定。那么，未來的二法天下，應該也是如此局面。值此關鍵時刻，為PPP和特許經營的健康發展計，還是需要發聲、發聲再發聲！
本文結合我本周在中國發展研究基金會和南寧中環協餐廚大會兩度發言的思考，在特許經營和PPP的“恩怨情仇”之間，希望進一步捋出些許頭緒。
一、歷史造成的特許經營的先入為主，和其對于設施類PPP的適用性
近期高法對特許經營權質押的判例，讓我看到，畢竟特許經營系統已經運行十多年，里面的一些積淀存在著重要的價值。特許經營的法規和實操系統里，對于“設施”有著較好的適用性，這是因為基于中國的國情，市政設施是我國“特許經營系統”發端的地方---2003年原建設部城建司以市政六項（基本都是市政基礎設施）啟動的特許經營。而目前的PPP法規系統尚未建設完成，有些空缺會使人即使明知特許經營系統存在邏輯誤導，依然還傾向沿用這套系統。
插一句，由于央企無處不在的威力和電力系統的全國性屬性適合前者縱馬馳騁(至少是一個原因)，雖然來賓電廠是中國最早的PPP（特許經營）項目，卻沒有遍地開花。而市政六項分割在各縣市的權責分配格局，導致原有利益主體分散，目標市場割裂，反而阻礙了央企的獨大，造成了相對而言社會資本（包括地方國企）百花齊放的局面，充分的競爭，帶來了前二十年來PPP在中國推行最成功的領域。雖然如此，我們還是要看到，民企融資成功本高和斷鏈風險大的特征，導致最終在E20環境產業地圖的A方陣中，還是漸漸由市場機制良好的地方國企占據大頭。
二、資產屬性很重要，引入“二維法”
恰恰由于以上原因，如果只考慮一個經營性的角度，好像還不能將這個問題剖析清楚。對于“設施”這種概念，本質上是其資產屬性，包括融資需求，也包括能夠“轉固”的沉淀性和不易流通的特點，以及由此在資本市場的融資和抵押能力。（目前看，E20環境產業地圖A方陣的PPP發展和上市之路，基本都靠著配合政府支付信用的強資產屬性而帶來。）
在特許經營咨詢的低潮期，我曾攜央企之光環，率隊從麥肯錫手中搶了個大單，為美國通用電器做了一系列中國水市場戰略咨詢項目。擔心中國的咨詢公司一向擅于“假大空”，GE的中國區同事們為此專門培訓了我們一通國際咨詢方法。其中，給我留下深刻印象的，就是無處不在的二維分析法。
由此，我們將經營性和資產屬性作為兩個維度，套用這樣的二維分析法，豁然發現，好像問題清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!
三、詳解經營屬性和資產屬性二維尺度
經營屬性：特指的是社會資本面對直接收益的使用者（民眾或某些企業）經營和收費的屬性。此處的經營性并不完全等同于國家發改委2724號文的“經營性、準經營性和非經營性”三個概念，2724號文更多從收費是否可以完全支撐項目角度來區分這三個概念，而本文中的經營性，則強調直接向使用者收費的基礎，我認為，所謂特許經營中的“經營”二字的核心理念，應該與“直接面對非政府的收益者”這個概念高度相關。與此二字理念一致的是我們的公用事業價費系統中的“經營性”收費對比行政事業型收費的“經營”二字。
此外，對應經營性，其實另一個詞非常重要，就是壟斷性。壟斷性只有在強經營屬性的范疇內才有可能存在。而其是否能夠存在，則在于項目本身由于資產屬性伴生的網絡覆蓋型特點而具有了先天壟斷性（當然依然還需要有政府的授予確認），還是在弱資產屬性領域，由于僅僅政府授予而具備的后天壟斷性。更關鍵的，是我們要知道，弱經營屬性項目往往既不存在先天壟斷性的基礎，也不存在后天索取壟斷性的需求。由此，我們還要在表格中，對壟斷性特征再做一次解析。
強經營屬性：社會資本方的業務直接與作為民眾或某些社會企業（非政府）的使用者接觸，并具有收費的權利和能力。出于公益性需要，政府可以存在補貼。
弱經營屬性：社會資本方實際上是在直接完成政府訂購的某些產品，找不到可支付的受益者，或者無法直接向受益者收費。基本不面對民眾或其他企業，由此本質上不存在任何經營自由。由此，弱經營屬性的一定是高度依賴政府付費的項目。弱經營屬性區域不需要考慮壟斷性特征。
資產屬性：如前所述，資產屬性，包括項目的融資功能，資產轉固的傾向，不易流通變現的特征。說通俗點，水泥鋼材構成的固定設施成為這類屬性強的基本特征。
類比壟斷性，在資產屬性中還有融資強度屬性一個子維度。地方政府無論推行特許經營還是PPP，其融資目的是重要的出發點，不管我們怎么強調。但是不同的項目，其融資強度還是有所不同。在強資產屬性區域，不需要區分融資強度，因為幾乎一定是強融資強度。在弱資產屬性區域則會有所區別。
編輯： 李艷茹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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