時間： 2015-11-10 09:38
來源： 中國水網
作者： 薛濤
而環保的外部性特征，導致其很難建立向受益者付費的系統，我們在上述這類市政環保的交集領域，目前采取的都是污染者付費的制度，這是污水處理費收取和亟待建立的垃圾處理費收取的理論基礎，這也是今年3月1日，財政部、國家發改委、住建部聯合發布《污水處理費征收使用管理辦法》中，將污水處理費統一列為行政事業性收費（而不是之前少數幾個省市所規定的經營性收費）的理論基礎。
作為行政事業型收費，收取后將納入財政預算并專項支付給自己的專營市政公司（即E20環境產業地圖所定義的B方陣企業），或者PPP的社會投資方（即E20環境產業地圖所定義的A方陣企業）。在這樣的制度里，就不可能存在PPP社會資本的使用者（即便我們把其泛化為污染者）直接收取費用的可能。目前在國內，在市政環保領域，無論特許經營推行12年來的所有市場化項目，還是PPP2.0時代的創新示范項目，在這個模式上都沒有也無法根本性突破。
那么，在這個模式里，無論是否包括管網或者前端收集，政府都是一方面按行政事業性收費規定，向居民、企業按污染者付費模式，收取處理費并納入財政，另一方面轉而由財政根據協議以“照付不議”為原則向環保企業支付處理費用。因此，這些屬于典型的非經營性項目。將污水處理費視為經營性收費，將其歸為經營性項目，或者考慮補貼的存在而歸為準經營項目，毫無疑問，這是與上述一系列文件產生沖突的。
補充一下，作為存在經營性可能的中水目前商業應用空間極其有限，幾乎沒有可自由開發的經營性內涵，垃圾發電收入也是在政府高度約束下的成本補充，其屬性也背離經營性實質，無法改變其政府購買公共服務的基本特征，不應該因為這兩類特殊附屬品的極其有限的存在，而模糊了其市政項目購買服務的本質。
第二類環保項目，處于九宮格的環境維度，即目前在水十條黑臭水體治理要求下涌現的大量的環境修復類項目。這些項目，由于各種明顯的原因，連污染者付費制度往往都無法建立，是完全屬于依賴地方財政支付的非經營性項目。此外，在城市小流域治理PPP項目中，類似南寧那考河項目，將河道治理和市政污水處理等打包的項目，具有環境績效合同服務模式特征，但也只是把前兩類的特性相疊加，在支付模式上，當然也無法產生使用者付費的基礎。
雖然財政部希望在PPP領域，鼓勵社會投資方通過商業開發形成一定的收入補償政府的財政支付不足，但是，由于其最有盈利價值的土地開發的“一二級開發分離”的基本制度與PPP模式相抵觸，最大的收益者付費的基礎不存在，或者大部分治理項目在老城區，早無土地開發的空間，社會投資人能夠獲得的商業開發空間與利潤，和其依賴財政支付（無論政府是否有行政事業型收費為補充）的比例來看，幾乎是九牛一毛；而且偶爾存在的經營性開發項目本身往往與環保相關度低，可以輕松分離、單獨建項實施特許經營（比如配套地下管廊建設、供水或者地塊商業運營模式）。
在這兩類最大量的項目以外，個別環保治理項目，存在污染者直接支付的情況，比如污染者存在的工業治理或者礦山修復的項目，屬于第三方治理中“在環保壓力下污染企業與環保治理企業直接委托的企業行為”范疇，卻往往又不屬于PPP的范疇，更不在本文所描述的范圍。
四、結論
2003年，為大力推進PPP在市政領域的應用，建設部126號文發揮了巨大的作用，其成績不可忽視，其經驗卻依然缺乏總結。而值此“PPP成為國家基本國策深化推進”之際，如果依然將特許經營出于部委利益進行泛化擴張（這個一直是中國國情特色），那么，將帶來特許經營內在邏輯的混亂和各種文本規定的沖突：
1、政府購買服務要求政府作為公共服務的買方和社會資本作為服務提供的賣方之間是內在平等關系，與被特許經營的政府作為監管方監管下的直接用戶（受益者）的買方與社會資本的服務提供賣方的關系有本質的不同，帶來了爭議解決應該走行政訴訟和民事訴訟的不同。
2、上一個要素，進一步帶來了概念混淆導致在環保領域建立社會資本契約精神的妨礙，而這是這個領域推進PPP最重要的基礎。因為在環保領域，目前同時急需社會資本專業能力和資金補充，政府購買服務，對于環境治理公司而言，首要任務是保障環境治理效果的達成。在政府購買服務的要求下，社會投資人的所有行為其實只能針對政府的治理需求，基本沒有經營性的空間存在。實際上前期各類示范項目也都充分表現了這樣的特征，因此，高度依賴政府支付信用是上述兩類環保項目共同的顯著特征，而將其歸為經營性或準經營性項目，則會稀釋這個重要的特征。
3、對于在市政環保領域已成國際慣例的“照付不議”模式和服務價格管理機制，兩者相混淆造成了按“保底量”支付和調價機制理解上的紊亂，例如，近期熱炒的西寧市政府污水處理特許經營項目對江蘇鵬鷂環保集團有限公司的支付違約問題。
總之，將環保繼續劃歸特許經營，必然帶來前述各類文件（包括財政部、發改委其他一系列PPP制度建設文件）中各種內在邏輯的混亂，不利于環保PPP的針對性有效推進。而在國家日益重視環境治理的大背景下，面對十萬億的環保治理投資需求缺口，財政部PPP中心主任焦小平近期發言提到“目前經營性項目大部分開發完畢，政府購買服務將成為PPP的一個主要領域的判斷”與此不謀而合。
(來源：E20環境平臺 作者：薛濤 發布時間：2015-11-10）
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網 版權所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301
E-mail：hjf@e20.com.cn
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務所劉文義律師 京ICP備10040015號-8
京公網安備：11010802035285