時間： 2015-11-10 09:38
來源： 中國水網
作者： 薛濤
昨晚失眠，因為又看到一篇好文章，與E20研究院對PPP的觀點不謀而合，引人深思，深以為然。
一、有必要建立PPP雙軌制
凌晨四點，筆者仍在與畢馬威KPMG的PPP咨詢部門總監李煒先生討論，而討論焦點就來自于中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟的《我國應建立雙軌制PPP制度體系》，此文闡述：
使用者付費類特許經營PPP模式和政府購買服務類PPP模式，是PPP模式的兩種基本類型。對于使用者付費類PPP模式，要求采用特許經營的方式，向項目產品和服務的使用者收取費用，用以回收項目建設和運營成本。對于政府購買服務類PPP項目，則通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用使得私人部門能夠回收項目前期建設投資及運營費用。
政府購買服務類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎設施和社會事業投資建設領域的私有化程度很高，使得使用者付費類特許經營PPP模式很少使用。因此，英國習慣于將PPP與PFI模式視為同一個概念，英國人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購買服務類PPP。與此對照的是，法國基礎設施和社會事業投資建設領域私有化程度相對較低，目前還存在大量特許經營項目，認為特許經營和政府購買服務同屬于PPP模式的具體實現形式，并分別制定相關法律對兩類PPP模式予以規范?！?/p>
對于特許經營類PPP模式，應加快推進特許經營立法工作。對于政府購買服務類PPP模式，與特許經營類PPP模式的合同結構、風險控制、模式選擇等存在重大區別。對其進行制度設計，應將更多精力放在如何推動政府采購領域的深化改革，研究制定出臺采購主體資格確認，采購交易價格形成，采購程序規范，采購服務標準制定以及跟蹤、監測、績效評價等內容。
此文與E20研究院院長傅濤在今年7月份發表的《PPP的熱與惑》（詳細文章請點擊底部原文鏈接）的觀點不謀而合（與近期劉世堅律師的《PPP里真的不一定有特許經營》一文中也有共鳴），且引用了財政部PPP中心和諸位專家對國際PPP的研究成果?！禤PP的熱與惑》中在梳理清楚特許經營和政府購買服務兩種概念的區別后，明確提出以下分類：
二、為了純潔隊伍，該把環保踢出特許經營范圍了！
筆者近期受財政部PPP中心推薦，擔任某地方PPP示范項目專家組組長，闊別兩年后重回PPP咨詢一線，并與其他兩位PPP專家，畢馬威總監邢佶勇和中倫律師事務所律師周蘭萍默契合作，與這第二波PPP熱潮中的實務操作再度貼近，對當前有關PPP（包括特許經營）諸多規定之間的矛盾給基層業務操作帶來的困惑有了深度的體驗，并結合近兩年在E20研究院對環保產業的專注研究，有了更清晰的認識，對于某些問題“如鯁在喉，不吐不快”。
李主任文章中的闡述已經接近了“理清PPP和特許經營之間關系”的目標，但也許顧及部委感知，尚未撕破最后的面紗。而發改委近期又重啟了特許經營立法，不出意外，環保行業依然會按慣性被納入特許經營的范圍。值此時，事關PPP健康發展之大計，筆者只好粗魯地標題黨一下，為了純潔隊伍，該把環保踢出特許經營范圍了！
三、從環境服務定價說開去
對于為何要將環保從特許經營管轄范圍中開除出去，在以上幾篇文章中已有深刻而準確的描述，而筆者將從另一個角度再次闡述下這個問題。
受中國經濟導報陳陽記者采訪，筆者對10月15日發改委價格機制改革若干意見發表了評論，后成文《一視同仁不可取》。陳陽專業素質很高，言談中一起梳理了一些模糊的概念，提煉了環境服務定價的特性，并由此可以看到，對環保類公共服務的PPP項下的采購不符合特許經營的特征——即作為“使用者付費”的基本出發點。
說到此處，必須提到，除了財政部一些列PPP相關文件以外，國家發改委的“2014（2724）號文”也是一個受到PPP業內廣泛認可，有突出進步的指導性文件，其中明確規定了以下內容：
（二）操作模式選擇
1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。
2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。
3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
那么，我們可以清晰地看到，環保類PPP項目，按照E20研究院的環境服務分析“九宮格”，主要分為兩類：
一類是市政設施中有關環保的范圍，包括污水及各種垃圾的處理。無論按以往慣例采用BOT方式，還是將前端污水管網或者垃圾收集整合打包，其實都不存在使用者付費的形式。結合在陳陽采訪文章中梳理的觀點，所謂“使用者付費”，其實本質上屬于受益者付費模式，目前在環保領域，這樣的付費模式尚無法建立。而另外一些市政公共服務內容，包括供水、燃氣、公交、地鐵等，甚至包括地下管廊（面向機構使用者），都是采取的受益者付費的模式，其對應特許經營的制度和內在基本邏輯，都是天生為社會投資人直接向受益者收費為特征而存在。
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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