那考河項目深度考察記：河道治理PPP和環境績效合同服務如何破局

時間： 2015-11-05 12:05

來源：中國水網

作者：肖瓊

另外，與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個獨立的法人事業單位，與內河管理處同一套工作團隊，雙重身份讓南寧市的內河治理在工作推動、項目流程管理等方面提高了效率。

項目融資成本低

據E20調研團隊了解，此項目通過招標的方式獲得了建行的信用貸款，這也是少有的河道治理PPP項目中的純信譽擔保貸款，貸款利率在基準利率以下。相當優惠的貸款條件，一方面來源于目前銀行業對于PPP項目的青睞，另一方面來源于銀行對兩個股東公司背景的認可。

前期工作的充分準備

項目啟動后，南寧市內河管理處聘請了專業的交易顧問-上海濟邦投資咨詢有限公司（“上海濟邦”）和技術顧問-北京清控人居環境院有限公司（“北京清控”），在很大程度上保證了此項目質量的穩定性。很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術顧問，要么用工程可研環節來替代，或者把設計院應該完成的工作交由交易顧問去替代完成……系列不正確的工作方法所導致的就是項目質量的不穩定。

E20觀察：環境績效合同服務模式產業首落地“美”中亦有不足

在整個座談過程中，通過多領域專家與三方參與主體的對話，E20研究團隊也發現了在全國首個環境績效合同服務模式落地的典型項目中的一些“美”不足，項目參與中的甲乙雙方也存在著風險認識不足、重視不夠等問題。

項目啟動時間倉促，競爭不充分

該項目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了二個多月的時間，一方面說明了南寧市在推動項目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時間的倉促，從資格預審只有四家企業通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規劃決策、按效付費細則落實、投資測算上存在著一定的問題。張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項目中，能在時間上充足考慮，給予社會投資人更多的時間以及參與空間，讓項目競爭更公平、競爭更充分。

地方政府在某些認知上存在不足

蘇時鵬告訴E20研究人員，目前在環境治理PPP項目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環境工程，但對PPP的認識很不足，更別說考慮環境績效了。另外，服務價格的確定是PPP項目交易結構中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業度較高的問題。同時，各地情況的不同，在環境治理項目上，投資成本及服務價格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標準的缺失，若沒有專業機構的協助，在專業度上相對不成熟的地方政府很容易被企業牽著鼻子走路。

甲、乙及第三方風險認知相對薄弱

由于PPP模式還處在發展的初期，很多的問題還沒有探索出更好的解決方法，需要參與各方共同努力解決，問題即意味著風險，這是市場前行者所必須面臨的。在此項目中E20調研團隊也看到了參與三方在風險認識與把控上的不足，作為甲方的地方政府存在價格認識不足、監管環節等方面的風險，作為乙方的投資人面臨最大的風險就是政府的支付穩定性以及項目建設及運營過程中的“天災人禍”等，作為提供項目貸款的銀行存在擔保不足等風險。特別是流域治理中存在的溢流問題，會為投資人帶來很大的風險，王家卓在座談會上強調說。為盡可能的降低各方所面臨的風險，E20調研團隊建議，在后續的工作中引入專業的咨詢機構，助推甲乙雙方簽訂補充協議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務機構的力量，在選擇社會資本、項目建設、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設，推動環境治理PPP項目的真正落地，解決當地環境問題。

交易結構的核心問題沒有得到突破

問題主要表現在兩個方面，首先沒有解決項目收費問題，目前河道治理項目的資金來源主要是政府財政支付，雖然在這一點上形成了項目的穩定支付體系，但是沒有形成穩定的收費機制，這是很多環境PPP項目面臨的難點，如何把環境治理的外部收益內部化，還需要多方努力共同解決。其次，對于環境績效合同服務而言，沒有解決投入成本與績效指標間的關聯。E20調研團隊認為，以上這兩個問題是環境績效合同服務交易結構設計的難題，也是未來環境績效合同服務項目需要解決及突破的關鍵點。另外，蘇時鵬告訴E20研究人員，在那考河項目中，很核心的一點突破即是按效付費，有相應的懲罰機制，但是沒有相應的激勵機制，在推動企業的積極性上相對有些遺憾。

反映出一定程度上的“國進民退”

在傳統的環境治理領域，以BOT/TOT為核心的PPP模式已經過了長時間的發展及驗證，出現了一批有實力的企業，地方政府在選擇治理企業的信心相對足。但是，面對新興的環境治理領域，面對新形勢、新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時相對比較謹慎，會更傾向于選擇與體制內的大企業合作，會在一開始設定進入門檻，把民營企業擋在競爭之外。針對此點，參與座談的博世科總經理宋海農亦表示出了擔憂。張燎表示，環境治理項目在選擇社會資本時，應該以企業的治理經驗以及治理效果為選擇基礎，不應論出身。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領研究團隊，在產業政策的研究上推動環境產業的升級與轉型，自2011年以后，堅持推動環境績效合同服務（合同環境服務的升級）在產業的落地，在這一過程中，先后承擔了環保部公益課題《環境產業發展模式的研究》、國家水專項課題《合同環境服務及其案例研究》等研究，更多的關于本項目案例的專家深度探討與解析，也請關注于本月28日在江蘇省宜興市召開的2015（首屆）環境施治論壇——讓黑臭水體治理在產業中落地。

（肖瓊系E20研究院院長助理）

編輯：陳丹丹

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